1、安全事故防范与紧急救援及预案编制实用手册 缪勇臧广州编著 民族音像出版社 前言 安全生产是一个世界性的话题。据国际劳工组织统计，每年全世界有 130 多万人死于意外事故或者职业疾 病，造成的损失约占 GDP 的 4%。我国每年发生死亡 10 人以上的工矿企业事故 100 多起，死亡总人数达 1.5 万人。重大、特大事故的频繁发生，阻碍了社会生活、生产的有序进行和经济的可持续发展，创造一 个安全、健康的工作生活环境，是社会和广大人民的普遍愿望，也是安全监管职能部门和企业的责任。 事故是可以防范和控制的，它的前提条件是企业和政府主管部门依照安全生产法的规定，扎扎实实地 做好各项工作，建立起切实有效
2、的安全防范机制和事故应急系统。有资料表明，与无应急系统相比，有效 的应急系统可减少 94%事故损失。“有备无患”一词在这里得到了证明。 事故防范和应急救援是一项系统的综合性的工作，既涉及科学、技术、管理，又涉及国家政策、法规和标 准，既有系统性、规范性的要求，也有可操作性、易于实践的要求。作者在参考国内外大量相关资料的基 础上，编写了这本手册，供企业和政府管理部门作为培训材料，供安全技术人员和管理人员在日常工作中 学习参考。 本手册从实际需要出发，详述企业安全生产事故防考。本手册从实际需要出发，详述企业安全生产事故防 范、危险源辩识与安全评价、事故应急管理以及应急救援预案编写等内容，系统介绍了
3、事故防范的措施、 事故应急救援行动的程序办法，以及应急救援预案的编制程序和文件体系，体例精当，内容丰富。 本手册在编写的过程中，得到了出版社和国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监督局）的同志们的大 力支持。在此谨表示诚挚的感谢。 由于知识水平所限，手册中的疏漏错误之处在所难免，敬请读者批评指正。 编者 2003 年 8 月 第一章安全生产与安全管理 第一节安全生产与安全生产法 一、安全生产概述 （一）安全生产的概念 安全生产是指在生产过程中保障人身安全和设备安全。消除危害人身安全健康的一切不良因素，保障职工 的安全和健康，舒适地工作，称之为人身安全；消除损坏设备、产品和其他财产的一切危险因素
4、，保证生 产正常进行，称之为设备安全。总之，要使生产过程在符合安全要求的物质条件和工作秩序下进行，以防 止人身伤亡和设备事故及各种危险的发生，从而保障劳动者的安全健康，以促进生产率的提高。 安全生产涉及诸多行业，范围很宽，包括工业、商业、交通、建筑、矿山、农林、企事业单位职工的人身 安全和设备财产的安全，还包括铁路、公路运输及航运、民航安全，水利电力安全、消防、农药、农业用 电安全，以及工业、建筑业的产品质量安全。 由于我国已经有了消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、民用航空安全和水上交通安全的法律法规， 而这些行业已有明显的特殊性，因此，中华人民共和国安全生产法的适用范围确定为在固定场所从
5、事 生产经营活动的单位。 安全生产工作和劳动保护工作是两个含义不同的概念，两者既有联系又有区别。劳动保护是保护劳动者在 生产过程中的安全和健康。我国的劳动保护法规属于劳动法的系列，是指国家为改善劳动条件、保护劳动 者在生产过程中的安全和健康而制定的规章制度。它包括安全技术规程和劳动卫生规程、作息时间、休假 制度，以及对女工和未成年工的特殊保护等各种规章制度。劳动保护工作是企业安全生产整体管理工作中 的一个部分。企业的安全生产管理，除了保护劳动者的安全与健康外，还包括对设备、财产、环境的安全 性进行管理，包括企业一旦发生事故，尽快采取安全措施，并组织抢修，恢复生产，保障企业生产持续、 稳 定、协
6、调发展等方面的工作。安全生产管理，是社会主义企业管理的一个重要组成部分，是一项政策性强、 需要运用多种学科知识进行综合管理的工作。 实践证明，事故的发生是多种因素相互作用的结果，有技术上的原因、设备上的原因以及管理上的原因， 又有人的素质方面的原因，如精神状态、缺乏知识、安全意识观念不强、麻痹大意、劳动纪律松弛、规章 制度执行不严等等。这些都会直接影响到企业整体的安全性、有可能导致事故发生，影响企业的经营决策、 方针目标及其各项经济技术指标的实现。尤其是当今，随着我国经济体制改革的不断深化，社会主义经济 的发展和科学技术的进步，人民的精神和物质生活都有了很大提高，人们的价值观念、需求关系都发生
7、了 深刻的变化，安全的需要已经提高到为职工的生产劳动创造更为幸福、舒适的安全环境和秩序的一个更高 的层次。为此，加强安全生产管理，实现安全生产，是当前我国一个亟待解决的重大的社会经济问题，是 经济工作的一项重要任务。 安全生产事关人民群众生命财产安全、国民经济持续快速健康发展和社会稳定大局，是我们国家的一项重 要政策，也是管理生产企业的重要原则之一。做好安全生产工作，对于保证劳动者在生产中的安全健康， 搞好企业的经营管理，促进杜会主义四个现代化建设，具有非常重要的意义。 我国宪法规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加 强劳动保护，改善劳动条件。”
8、我们必须按照宪法的规定，加强劳动保护，做好安全生产工作。这对每一个企业负责人都是很重要的。为 此，必须充分认识安全生产的重要意义，熟悉安全生产的内容，从而做好安全生产工作，为社会主义建设 事业贡献更大的力量。 （二）加强安全生产的重要性 加强安全生产，防止职业危害是国家的一项基本政策，是发展社会主义经济的重要条件，是企业管理的一 项基本原则，具有重要的意义。 1. 安全生产是我们党和国家在生产建设中一贯坚持的指导思想，是我国的一项重要政策，是社会主义精神 文明建设的主要内容 我们的党代表着工人阶级和劳动人民的根本利益，是全心全意为人民服务的。我们的国家是共产党领导下 的社会主义国家。劳动人民是
9、国家主人。我们的一切工作都必须有利于人民大众的根本利益。在社会主义 国家里，国家利益和人民利益是根本一致的。人民的需要，最重要的莫过于保障他们的生存和健康的需要 了。保护劳动者在生产中的安全、健康，是关系到保护劳动人民切身利益的一个非常重要的方面。因此， 当我们谈到发展生产，改善人民生活的时候，决不能忘记改善劳动者的劳动条件。在我国，不顾劳动者的 安全、健康，盲目追求产值利润是决不允许的；为了个人发财致富去剥削他人，不顾劳动者死活，要受到 法 律制裁。所以，安全生产，改善劳动条件，加强劳动保护写进了我国的宪法条文。 安全生产还关系到社会主义安定和国家一系列其他重要政策的实施。安全生产搞不好，伤
10、亡事故和职业病 频繁发生，不仅使职工本人受到伤害，而且使其家庭蒙受不幸，给成千上万的人民群众造成心理上难以承 受的负担。对这些问题如果处理不当，就会激化社会矛盾，影响社会安定。随着我国计划生育政策的深入 实施，独生子女将成为我国今后一个时期的主要劳动力。这些人一旦发生伤亡事故和职业病，至少要影响 三个家庭、六个中老年人的生活，那时人们对伤亡和职业病的心理承受能力将十分薄弱，即使实行高额赔 偿抚恤政策，也很难消除人们的悲痛和愤慨。这些问题必然对计划生育政策产生不良影响。因此说搞好安 全生产是社会主义文明建设的重要组成部分。 2. 安全生产是发展社会主义经济，实现四个现代化的重要条件 发展社会主义
11、经济，加速实现四个现代化，首要条件是发展社会生产力。社会生产力是由人的因素和物的 因素两方面构成的。而在生产力中，人是最活跃的、决定性的因素，生产工具要由人去创造和使用，物质 资料的生产必须经过人的劳动才能实现。因此，发挥人的作用，充分调动劳动者的积极性，对于发展经济 是个十分重要的问题。我们发展生产力，最重要的就是保护劳动者，保护他们的安全健康，使之有健康的 身体、充沛的精神从事社会主义建设，另一方面体现党和国家的亲切关怀，激发他们的劳动热情和生产积 极性，从而促进四个现代化建设的发展。反之，如果安全生产搞得不好，不注意改善劳动条件，一旦发生 伤亡事故和职业病，不仅劳动者的安全健康要遭到危害
12、，生产也会受到巨大损失，更重要的是劳动者的生 产积极性受到挫伤。这样，社会主义经济的发展就会受到阻碍。由此可见，要发展社会主义经济，必须做 好安全生产工作。 3. 安全生产是企业现代化管理的一项基本原则 安全生产在企业现代化管理中有重要的地位和作用。企业现代化管理的基本目标是通过管理现代化，使生 产过程顺利、高效率地进行，不断提高劳动生产率和发展生产。这个基本目标只有搞好安全生产才能实现。 有的企业不重视安全生产，盲目追求一时的产值和利润；有的企业将改善劳动条件的钱挪作他用；有的企 业用砍掉劳动保护项目的办法来扩大生产；有的企业不是从预防事故入手，要钱无钱，要物无物，出了事 故，多少钱物都拿得
13、出来。这样的企业和企业领导者，完全违背了企业现代化管理的基本原则，是很危险 的，终究要吃大亏。 一个企业要搞好生产，取得好的经济效益，这是没有疑问的。但是我们不能忘记，我国是社会主义的国家， 企业发展生产的目的是为了满足广大人民群众日益增长的物质文化生活的需要。在生产中不重视安全生 产，不注意劳动者的安全健康，发生事故造成伤亡或职业病，以牺牲一些人的生命或损害他们的身体健康 去换取产品，就失去了搞生产的目的和意义。所以，搞好安全生产与国家利益和人民的利益是一致的。 （三）安全生产工作的方针 安全生产法第三条指出，安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。 “安全第一”，是指安全生产是全国一切
14、经济部门和生产企业的头等大事。各企业及主管部门的行政领导同 志，以及各级工会，都要十分重视安全生产，采取一切可能的措施保障劳动者的安全，努力防止事故的发 生。对安全生产绝对不应抱有粗心大意、漫不经心的态度。当生产任务与安全发生矛盾时，应先解决安全 问题，使生产在确保安全的前提下顺利进行。 “预防为主”，是指在实现“安全第一”的许许多多的工作中，做好预防工作是最主要的。它要求我们防微杜 渐，防患于未然，把事故和职业危害消灭在发生之前。伤亡事故和职业危害不同于其他事情，一旦发生往 往很难挽回，或者根本无法挽回。到那时，“安全第一”也就成了一句空话。 因此，国家各级有关部门和企业、事业单位都要做到有
15、计划地改善劳动条件，在经济发展和生产建设规划 以及设备更新、技术改造、经济承包等重大经济决策中，应执行国家关于劳动安全卫生的规定。 为了贯彻这一方针，劳动法规定：“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动 安全卫生规程和标准，对劳动者进行劳动安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害”；“劳动 安全卫生设施必须符合国家规定的标准”；“新建、改建、扩建工程的劳动安全卫生设施必须与主体工程同 时设计、同时施工、同时投入生产和使用”；“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条 件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查”；“从事特种作业
16、的劳 动者必须经过专门培训并取得特种作业资格”。 安全生产工作是永远没有完结的，安全生产的方针、政策必须长期坚持。中华人民共和国安全生产法 明确规定：安全生产管理，坚持安全第一、预防为主的方针。 新中国建立以来，我国的安全生产工作受到党和国家的重视和关怀，各项工作有很大发展，取得了巨大的 成绩。正确的方针政策是安全生产顺利进行的保证。没有正确的方针，就没有正确的行动。 “安全第一，预防为主”就是要求我们企事业的领导者要把安全和生产统一起来，抓生产首先要抓安全，尤 其是当生产与安全发生矛盾时，生产要服从安全。这就是“安全第一”的含义。 “预防为主”是实现“安全第一”的基础。就是要做到“防微杜渐”
17、，“防患于未然”。要求把安全管理，由过去 传统的事故处理型转变为现代的事故预防型，把工作的重点放在预防上。不要等出了事故，产生了职业病 才去被动的处理后事，而要把事故消灭在萌芽状态，主动采取措施，防止伤亡和职业病的发生。 有的人认为，完成生产任务是企事业的头等大事，必须全力以赴，而安全工作无关紧要，可有可无。因此 出现“生产要硬指标，安全是软指标”，“抓生产瞪圆两只眼，抓安全睁一只眼闭一只眼”，“生产大步跨，出 点事故没有啥”的现象。这些现象与安全生产的方针是完全背道而驰的。要解决这类问题，领导者必须树 立安全第一的思想，必须用辩证统一观点处理好安全与生产工作的关系。在认识上、在实践中解决好生
18、产 和安全的矛盾。在生产过程中，安全和生产既有矛盾，又是统一的。所谓有矛盾，主要表现在安全工作与 生产工作有时会冲突，不安全不卫生的因素会影响生产的顺利进行。如对生产过程中的不安全、不卫生因 素采取补救措施，有时暂时影响生产，会增加生产上的开支，与生产进度和节约资金产生矛盾；安全工作 人员与生产管理人员在日常工作中，由于所处的地位不同，在考虑安全和生产时，认识不一致，也会发生 矛盾。解决这些矛盾的根本办法是企业的领导者必须坚持“安全第一，预防为主”的方针，树立“安全促进生 产，生产必须安全”的思想。抓安全工作，表面上看有时会耽误一些生产工作，或增加一些开支，但从整 体来看，劳动条件改善了，劳动
19、生产必然大大提高，生产是加快了，而不是慢了。反之，不抓安全工作， 生产就不能顺利进行。特别是在有些生产工作中，如果没有起码的安全条件，生产就根本无法进行。这是 多年来安全生产工作实践证明了的。社会生产是在不断向前发展的，生产过程中旧的不安全不卫生因素解 决了，随着新的生产技术的出现，新的不安全不卫生因素又将产生出来。安全生产的工作是永远没有完结 的，安全生产的方针必须长期坚持。 （四）安全生产的任务 加强安全生产管理工作，实现安全化作业是企业管理的一项重要任务。安全管理的任务从广义上讲，一是 预测人们在生产劳动的各个领域里存在的危险，进一步采取措施，使人们不致受到职业伤害和职业病的危 害。二是
20、制定各种规程、规定和消除危害因素所采取的各种办法、措施。三是告诉人们去认识危险和防止 灾害。安全生产管理是企业管理的一个重要组成部分，它以安全为目的，其基本任务是：发现、分析和消 除生产过程中的各种危险，防止发生事故和职业病，避免各种损失，保障职工的安全和健康，从而推动企 业生产的顺利发展，为提高企业的经济效益和社会效益服务。具体地讲，有以下几个方面： （1）贯彻落实国家安全生产法规，落实“安全第一，预防为主”的安全生产方针。 （2）制定安全生产的各种规程、规定和制度，并认真贯彻实施。 （3）积极采取各种安全工程技术措施，进行综合治理，使企业的生产机械设备和设施达到本质化安全的 要求，保障职工
21、有一个安全可靠的作业条件，减少和杜绝各类事故造成的人员伤亡和财产损失。 （4）采取各种劳动卫生措施，不断改善劳动条件和环境，定期检测，防止和消除职业病及职业危害，做 好女工和未成年工的特殊保护，保障劳动者的身心健康。 （5）对企业领导、特种作业人员和所有职工进行安全教育，提高安全素质。 （6）对职工伤亡及生产过程中各类事故进行调整、处理和上报。 （7）推动安全生产目标管理，推广和应用现代化安全管理技术与方法，深化企业安全管理。 安全管理是一门兼有社会科学、自然科学的边缘科学安全科学。在理论上与其他各个学科，如系统 工程学、人机工效学、管理科学、技术科学、预防医学、心理学、化学、法学等都有密切的
22、联系，企业领 导必须按照企业安全生产管理的各项任务和内容，精心组织安全生产的各项工作。 在企业的生产经营活动中， 安全生产管理的任务十分繁重。 各个企业应充分发挥安全生产管理部门的计划、 组织、指挥、协调和控制五大功能的作用，搞好安全生产。 计划，就是对每年的安全工作作出规划和安排。针对每年的安全教育、检查、措施、安全评价及整改等安 全活动作出部署方案，以确保企业生产活动的顺利进行。 组织，即对照计划方案，按级落实，以保证安全计划任务、控制目标的预期完成。 指挥，即在组织落实各项安全活动后，对横向职能部门及其工段、班组进行指导，帮助出主意想办法，以 求得安全生产计划的顺利完成。 协调，为实现整
23、体安全计划和目标，替上级当好参谋，对横向部门加强协调，争取领导对安全工作的支持， 同时又要争取各职能部门的密切合作。 控制，即是以安全计划、目标为依据，同时建立各种考核标准，对各部门、班组进行经常性的检查监督， 对于出色完成任务的，给予精神和物质鼓励，以有效控制各种事故的发生。 二、安全法规及其实施 法，是统治阶级整体意志和根本利益的集中表现，是通过一定的国家机关认可、制订的，具有一定文字形 式和以国家强制力保证实施的行为规则（或规范）的总和。它建立在一定的经济基础之上，为一定的经济 基础服务，是促进社会生产力发展、维护社会秩序和社会关系的行动准则。安全法规是保护劳动者在生产 过程中的生命安全
24、和身体健康的有关法令、规程、条例规定等法律文件的总称。 我国是共产党领导下的社会主义国家，国家利益和人民利益是根本一致的。人民的需要，最重要的莫过于 保障他们的生存和健康的需要。所以，保护劳动者在生产中的安全、健康，是关系到保护劳动人民切身利 益的一个非常重要的方面。此外，安全生产还关系到社会安定和国家一系列其他重要政策的实施。 发展社会主义经济，加速实现四个现代化，切实实践“三个代表”首要条件是发展社会生产力。而发展生产 力，最重要的就是保护劳动者，保护他们的安全健康，使之有健康的身体，调动他们的积极性，以充沛的 精力从事社会主义建设。反之，如果安全生产搞不好，发生伤亡事故和职业病，劳动者的
25、安全健康受到危 害，生产会遭受巨大损失。因此，要发展社会主义经济，就必须根据“三个代表”的要求，真正做好安全生 产和劳动保护工作。 安全生产、劳动保护在企业现代化管理中有重要的地位和作用。企业现代化管理的基本目标是通过管理现 代化，使生产过程顺利、高效率地进行，不断提高劳动生产率和发展生产。这个基本目标只有搞好安全生 产、劳动保护才能实现。搞好安全生产、劳动保护，就可以调动广大劳动者的生产热情和积极性。劳动条 件好，劳动者在生产中感到安全健康有保障，就会发挥出主人翁的精神，提高生产效率，使企业取得好的 效益。 所以，每一个企业的领导者必须重视安全生产，把保护劳动者的安全与健康，保证生产设备完好
26、，保证生 产顺利进行，当作自己的神圣职责和应尽义务，切实抓好，决不能掉以轻心。 （一）加强安全生产法制的必要性 1. 只有加强安全生产法治，才能保障市场经济的社会主义特性 我们现在进行的是向社会主义市场经济过渡，我们要实现的目标是具有社会主义特性的市场经济。那么， 什么是市场经济的社会主义特性呢？就是在向市场经济过渡中坚持社会主义方向，也就是坚持共产党的领 导，坚持无产阶级专政，坚持马列主义、毛泽东思想，坚持社会主义制度。向市场经济过渡中四个坚持是 靠法治来实现的，通过法治，体现工人阶级及其先锋队共产党的领导；通过法治，维护工人阶级的 统治地位和广大劳动者的合法权益；通过法治，体现工人阶级先进
27、思想；通过法治，实现社会主义的目标。 就拿中华人民共和国劳动法（以下简称劳动法）来说吧，其第一章第一条就明确指出“为了保护 劳动者的合法权益，根据宪法，制定本法。”就是说，制定劳动法的目的是“为了保护劳动者的合 法权益”的，而不是为了保护其他任何利益集团的利益。立法宗旨明确体现了统治阶级的意志，也体现了 社会主义的基本特性劳动者是国家的主人。另外，在劳动法第三条以及第四、六、七、十、十一、十 二章中分别规定了劳动者享有哪些劳动保护、 安全生产方面的权利， 以及这些权利受到侵犯应当如何维护， 违法者受到何种惩处。这就以法治形式保障了向市场经济过渡的社会主义方向。 2. 只有加强安全生产法治，才能
28、保障市场经济正常运转众所周知，没有安全生产保障，经济就无法正常运 转，这已为千千万万惨痛的事故教训从反方面证明是一条颠扑不破的真 理，现在的问题是如何解决安全生产的问题，以合理的手段严格控制安全生产，保障经济工作正常运转。 有人说，安全生产主要靠管理，企业的经营管理者对安全生产有了正确的认识，能够摆正安全与生产、安 全与经济、安全与效益的关系，通过有效的管理，可以控制企业中物的不安全状态和人的不安全行为，就 可以控制企业的安全状况，保障安全生产。地方政府的主要领导者在规划组织经济工作中能够正确处理安 全生产在经济建设中的位置，这个地方发生的事故就少，经济就能健康稳定地发展。 有人说，安全生产主
29、要靠教育，通过推动和发展安全文化事业，提高全体国民的安全文化素质，就能使各 级领导有正确的安全意识、安全观念、安全知识，做出正确的安全决策，广大职工通过安全文化的培养， 提高安全觉悟，掌握安全知识、安全技能，一切行为都符合安全要求，也就没有了违章和违纪的问题。如 果广大群众、市民、职工，大、中、小学生都能提高安全文化素质，就能改变我国安全生产面貌。 也有人说，安全生产主要靠设备的可靠性，靠科技进步，所有设备设施都能做到本质安全，人就是想自杀 都不可能，怎么会发生事故呢？西方工业国家就主张通过用这种办法来达到安全生产的目的。 客观地讲，所有这些办法都是正确的，而且都有事例说明其正确性。但是，我们
30、又不能不承认，这些解决 问题的办法都是附带条件的，都是在假定它们能够达到理想目的的基础上，都没考虑如果达不到理想目的 怎么办。例如，企业管不好安全生产怎么办？地方政府为了地方利益不重视安全生产怎么办？企业领导和 职工不重视安全生产，“三违”现象严重怎么办？设备设施不符合安全要求，企业“安全欠账”越欠越多怎么 办？等等。对这些问题，我们不能等，等企业管好了，等安全觉悟提高了，等设备、设施安全状况好转了， 等来等去非出大事不可。 要解决现实急迫问题，或者说，要扭转当前安全生产的被动局面，只能靠法治，在其他方法达不到预期安 全生产目标，有可能对劳动者、对经济发展带来威胁时，就必须用法治手段来解决。通
31、过法律、法规来规 范人的安全行为，通过执法来纠正那些偏离安全生产的行为，惩戒那些违法乱纪者。只有这样，才能使所 有人的行为都限定在安全生产法规范围内，从而保障国民经济沿着安全生产的法制轨道健康稳定发展。 3. 只有加强安全生产法治，才能有效地调整劳动关系，保持社会稳定劳动保护、安全生产是决定企业劳动 关系的一个重要因素、企业的劳动关系是否稳定、融洽，不仅关系到企业的兴衰，也关系到社会是否稳定。 近几年，我国安全生产形势严峻，重大特大事故逐年增加，事故损失惨重，在国内外影响十分恶劣。据劳 动部门统计，由于劳动保护而引发的劳动争议案件，每年都有较大幅度增加，这一方面反映劳动者维护自 身权益的法律意
32、识提高 了，另一方面却也反映某些用人单位侵犯劳动者劳动保护权益问题的普遍性和严重性。 通过加强安全生产法治，可以做到： 1）以国家劳动安全卫生规程和标准约束企业的安全生产行为； 2）政府行政执法部门对企业执行国家安全生产法规、标准的情况实施监察，惩戒那些违法者； 3）工会组织可以对企业安全生产守法情况实施监督，对违法者向行政部门提出建议，向执法部门提出控 告； 4）在企业内部，通过劳动争议调解委员会，依法调解劳动争议，使劳动者与用人单位的矛盾在企业内部 得到解决； 5）在地方人民政府，通过劳动争议仲裁机构来解决企业内部不能通过调解解决的劳动关系问题，防止劳 动者与用人单位矛盾激化，发展为群体性
33、突发事件； 6）通过法律程序和法律手段调节劳动关系。这主要适用于严重侵犯劳动者合法权益，造成严重后果的案 件，通过依法追究责任者的刑事责任，以惩戒罪犯，教育广大群众和干部，能平民愤，稳定社会。总之， 只有加强安全生产的法治，才能从根本上解决安全生产问题，才能从安全生产角度，促进社会的稳定。 4. 只有加强安全生产法治，才能适应经济全球化的趋势经济贸易全球化趋势和我国加入世界贸易组织，要 求我们必须加强安全生产法治，改善安全生产状况。 制定安全法规的主要依据是中华人民共和国宪法。宪法是普通法的立法基础和依据，也是安全法规的立法 基础和依据。宪法第四十二条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件
34、，加强劳动保护，改善劳动 条件”，第四十三条规定：“中华人民共和国劳动者有休息的权利。国家发展劳动者休息和休养的设施， 规定职工的工作时间和休假制度。”第四十八条规定：“妇女享有同男子平等的权利，国家保护妇女的权利 和利益。”此外，宪法中关于母亲和儿童受国家的保护，公民有受教育的权利，公民必须遵守劳动纪 律，遵守公共秩序，尊重社会公德以及国家逐步改善人民物质生活等规定，都是安全生产法规中必须遵循 的原则。安全法规就是根据上述原则制定的预防事故、预防职业危害、劳逸结合、女工和未成年工保护等 方面具体的法规和制度，以法律形式保障职工的安全健康，促进生产。 安全法规主要是调整社会主义生产过程中和商品
35、流通过程中人与人之间、人与自然之间的关系，维护社会 主义劳动法律关系中的权利与义务、生产与安全的辩证关系，以保障职工在生产过程中的安全和健康。 现代化的大生产条件下，要使成千上万人按照统一意志共同协调工作而又不发生事故，必须制订安全法规 限制人们的行为，规定人们应该做什么、不应该做什么、可以做什么、禁止做什么以及如何做等。安全法 规中还要规定违反了法规应该承担的责任。惩罚条例中规定对失职人员可进行从行政处分甚至经济处罚， 直至追究刑事责任等。 （二）安全生产法制建设 安全生产法第十一条明确规定，各级人民政府及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产 的法律、法规和安全生产知识的宣传，提高
36、职工的安全生产意识。 为了保障国民经济的正常运行，为了维护劳动者劳动安全卫生合法权益，为了调整劳动关系，促进社会稳 定，就必须建立和完善适应社会主义市场经济的安全生产法制。没有规矩不能成方圆，没有完善的安全生 产法制体系，安全生产同样不可能实现。那么，社会主义市场经济需要建立什么样的法制体系呢？ 1. 法制体系应以“三方制”为基本原则 “三方制”是指政府、雇员、雇主三方的协商机制，是用以调节雇主、雇员之间劳资关系的手段，是建立以 政府为公正的第三方、以国家法律规范为准则，调节劳资双方各种矛盾的协调机制。社会主义市场经济是 具有社会主义特点的市场经济。既然是市场经济，就应当遵循市场经济的规则，调
37、节用人单位和劳动者之 间的劳动关系，也应以“三方制”为基本原则。调节过程中，必须考虑维护劳动者的合法权益，同时也必须 考虑用人单位的合法利益。特别是安全生产的法制体系，其立法、执法过程，都必须遵循三方协调一致的 原则，否则法制则难以正常执行。 1）立法必须顾及双方利益劳动安全卫生法规标准要求不可过高，也不可过低。过高虽然能使劳动者享受 更高的劳动安全卫生待遇，更少受职业危害因素的伤害，但过高的劳动安全卫生要求，必然要求用人单位 更大的经济技术投入，增加产品的成本，减少赢利，从而影响用人单位在市场上的竞争能力和生存能力； 要求过低，虽然能提高用人单位的赢利能力，但可能给劳动者带来更大的职业风险，
38、造成职业伤害，是广 大劳动者不能接受的，也是与社会的进步格格不入的。恰当的标准应当是在现实的社会经济条件下，用人 单位经过努力可以达到，经济上可以接受的；而劳动者在这种劳动条件下，可能的职业伤害风险是可以接 受的。也就是说，我们的劳动安全卫生法规标准不一定非和国际标准统一，而要根据我国企业经济实力和 技术水平，以及广大职工生活状况和安全要求，即现实社会经济条件，制订出用人单位和广大劳动者都能 接受的标准，使用人单位有钱可赚，使劳动者可以接受事故伤害风险。据此，我国劳动安全卫生立法过程 应当充分征求用人单位和广大劳动者双方意见。用人单位，具体讲就是企业，要考虑各种类型、各种规模、 各种所有制、各
39、种行业的具体情况，而劳动者，同样要考虑上述各类企业的职工代表，也就是工会的意见。 只有双方都能认可的劳动安全卫生法规标准，才能够得到认真贯彻执行，才不会出现“有条件执行，没条 件要创造条件逐步执行”，视法规为可执行可不执行的拖延现象，或者对违反劳动安全卫生法规的“安全欠 账”熟视无睹的麻木思想。 2） 执法过程必须遵从“三方制”原则安全生产执法过程的“三方制”原则不仅体现在劳动争议调解、 仲裁过程， 还应当体现在我国的劳动安全卫生管理体制上，要使政府、用人单位和劳动者或他们的代表组成的管理体 系，在执法过程中形成相互协调又相互制约的机制，不能使一方权利至高无尚，另外一方或两方权利真空 的不平衡
40、状况，这种权利严重失衡的情况是滋生腐败的肥沃土壤。因此，有执法监察，就应有法律监督； 有管理，就应有管理监督，以监督行政执法部门是否公正，是否廉洁。 2. 安全生产必须做到有法可依，有法必依 1）有法可依 要使我国安全生产纳入法制轨道，就必须有完整的适应社会主义市场经济的法规体系，使各级领导、政府 机构、企业经营管理者和广大职工都能在安全生产法规范围内从事正常的经济管 理、生产经营活动，使人人都能做到有法可依。 我国现行的安全生产、劳动安全卫生法规主要包括：各级人民代表大会通过的有关法律、法规、条例等， 以及国务院及有关政府部门制定的有关规程、规定、通知、决策、办法等和国家标准局颁布的有关技术
41、标 准和管理规程。法规规定的范围包括：在工作时间方面对劳动者的保护；在劳动安全卫生方面对劳动者的 保护；对女职工和未成年工的特殊保护。 基本内容包括：安全技术法规、劳动卫生法规和安全管理法规。 总法规和配套法规就是根据劳动法安全生产法的规定和我国社会主义市场经济的基本特点，理顺 我国安全生产、劳动安全卫生的法规体系、管理体系和法制体系，进一步明确所有与安全生产有关人员的 权利、义务及相互关系，以及对违反法规的惩戒办法等，使我国安全生产工作尽快适应社会主义市场经济 的发展，迅速摆脱头痛医头、脚痛医脚、严防死守的被动局面，用法来控制安全生产局面。 2）有法必依 劳动安全卫生法规必须有法律的权威，只
42、要是立法机构颁布执行的或劳动法安全生产法赋予法律 效力的，都必须立即严格执行，任何人不得以任何借口拒不执行，或延缓执行，任何违法违规行为都应追 究其法律责任，受到法律制裁，任何人都不能例外。 3. 安全生产必须做到违法必究，执法必严违法，是指违反劳动安全卫生相关法律、规程和标准，有的违法 行为造成了人员伤亡、财产损失或环境破坏的后果，则称为犯罪，要依法追究行为人的刑事责任。而大量 的违法行为，尚未造成人员伤害、财产损失或环境破坏的后果，则只能算偶然事件，不受刑事责的追究， 但应按照国务院、原劳动部、国家安全生产委员会的有关文件的规定，追究责任者的行政责任和经济责任。 对于违法犯罪情况，应当按照
43、法律程序，根据规定追究违法者的刑事责任；对于违法没犯罪的情况，也应 严肃追究相应责任；如果检查发现或者有人向执法部门检举或控告安全生产违法行为，执法部门有权要求 违法者应诉；如果违法行为成立，必须承诺立即改正，或接受停产整顿、经济处罚、吊销营业执照、行政 处分的惩罚。 （三）违反安全生产法的法律制裁 违反安全生产法就应当受到相应的惩处或制裁，其主要制裁 形式： 1. 责令改正 县以上各级人民政府劳动保障行政部门依法对用人单位遵守劳动法律、法规的情况进行监督检查，对违反 劳动法律、法规的行为有权制止，并责令改正。用人单位制定的劳动安全卫生规章制度违反法律、法规规 定的，由劳动保障行政部门给予警告
44、，责令改正。 2. 经济赔偿 上述情况对劳动者造成损害的，用人单位应当承担经济赔偿责任。 3. 罚款 用人单位的劳动安全卫生设施和劳动安全卫生条件不符合国家规定或者未向劳动者提供必要的防护用品 和劳动保护设施的，可以处以罚款。 4. 责令停产整顿 上述情况，情节严重的，提请县级以上人民政府决定责令停产整顿。 5. 吊销营业执照 用人单位非法招用未满十六周岁的未成年人的，由劳动保障行政部门责令改正，处以罚款，情节严重的， 由工商行政管理部门吊销营业执照。 6. 追究刑事责任 对事故隐患不采取措施，致使发生重大事故，造成劳动者生命和财产损失的，对责任人员比照刑法的规定 追究刑事责任；用人单位强令劳
45、动者违章冒险作业，发生重大伤亡事故，造成严重后果的，对责任人员依 法追究刑事责任；用人单位以暴力、威胁或者非法限制人身自由的手段强迫劳动的，由公安机关对责任人 员处以拘留、罚款或者警告处分；构成犯罪的，对责任人员依法追究刑事责任。对于公有制用人单位，上 述情况还要依据党中央、国务院的有关规定给有关责任人以党纪政纪处分，如撤销党内外一切职务、开除 公职、记过、警告等。 第二节安全管理体制 我国实行“国家监察、行政管理、群众监督”的安全管理体制。国务院批转劳动人事部、国家经委、全国 总工会关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告的通知中明确规定，要在“安全第一，预防为主”的 方针指导下搞好安全生产
46、；经济管理、生产管理部门和企业领导必须坚决贯彻“管生产的必须管安全”的原 则，特别是在经济体制改革中要加强安全生产工作，讲效益必须讲安全；劳动部门要尽快建立健全劳动安 全监察制度，加强安全监察机构，充实安全监察干部，监督检查生产部门和企业对各项安全法规的执行情 况，认真履行职责，充分发挥应有的监察作用；工会组织要加强群众监督，对于企业行政领导忽视安全生 产，工会要提出批评和建议，督促有关方面及时改进。国家监察、行政管理和群众监督三个方面有一个共 同目标，就是从不同的角度、不同的层次、不同的方面来推动“安全第一，预防为主”方针的贯彻，协调一 致搞好安全生产。 一、国家安全监察 国家监察是指设在劳
47、动部门的劳动安全监察机构，按照国务院赋予的权力进行的安全监察活动，其监察具 有法律的权威性和特殊的行政法律地位。劳动安全监察是以国家的名义，并以国家的权力对国民经济各部 门及企业的安全工作实行法制性监督，纠正和惩诫违反安全生产法规的行为，保证安全生产方针、政策和 法规的贯彻实施。 现在，国家已经制定、发布了大量的安全法规，只要遵章守法，安全生产就有了基本的保证。然而，这些 法规只规定了人们在生产过程中应该怎样做、 允许怎样做和禁止怎样做， 却没有规定一旦违反了这些法规， 造成了损失，将要在法律上承担责任和受到惩罚，也没有解决怎样做才能使之承担责任和受到惩罚。换句 话说，就是只解决了有法可依的问
48、题，而没有解决执法必严和违法必究的问题，不能真正发挥出法的强制 作用。 为了解决执法必严和违法必究的问题，就不但要制定、发布大量确定行为规则的法（法律上称之为实体法 或主法），而且还要制定、发布如何执法的法（程序法或助法），还要指派一个有权威的执法机构依据程 序法去实现实体法，才能把实体法潜在的强制力变成现实的强制力，真正体现出法制的威力来。国家制定 安全监察法规（即程序法），安全监察机构依照此法进行安全监察活动，把法制的威力实际体现出来（即 实现实体法），实现监督的职能。在监察过程中及时收集、整理各种信息，反馈给各级决策部门，从而实 现有效的控制，达到实现安全生产的目的。 二、行业（部门）管
49、理 行业归口管理部门与企业主管部门必须根据“管生产必须管安全”的原则，在组织管理本行业、本部门经济 工作中，加强对所属企业的安全管理。行业（部门）安全管理的主要职责是对行业（部门）所属企业贯彻 执行国家安全生产方针、政策、法规和标准，进行计划、组织、指挥、协调、宏观控制，以提高整个行业 （部门）的安全管理和技术装备水平，控制和防止伤亡事故和职业病的发生，保障职工安全健康和生产任 务顺利进行。行业（部门）安全管理的职责主要有以下几个方面： 1）贯彻执行国家安全生产方针、政策、法规和标准，制定本行业（部门）的具体规章制度和安全规范， 并组织实施； 2）实行安全目标管理，制定本行业（部门）安全生产（
50、包括安全、防尘、防毒等）的长期规划和年度计 划，确定方针、目标、具体措施和实施办法，纳入企业经济承包制的考核内容和企业的升级条件，并严格 执行； 3）在重大经济、技术决策中提出有关安全生产的要求和内容，组织和指导企业制定和落实安全措施计划， 督促企业改善劳动条件； 4）在新建、改建、扩建工程和技术改进、技术改造中贯彻执行主体工程与安全卫生设施同时设计、同时 施工、同时投产的“三同时”规定，在组织开发新材料、新产品、新技术、新工艺中，执行有关安全生产规 定； 5）参与组织对本行业（部门）的职工进行安全思想教育和安全技术培训工作； 6）对本行业（部门）所属企业安全生产工作进行督促检查，解决存在的问
