1、.1第第五章五章 行政权力行政权力o 一一. .行政权力的涵义行政权力的涵义o 二二. .行政权力的分配行政权力的分配 o 三三. .行政授权行政授权 o 四四. .行政权力行使行政权力行使 o 五五. .行政权力的发展和演变行政权力的发展和演变.2本章推荐的阅读书目：本章推荐的阅读书目： 1.何增科何增科,中国政治体制改革研究中国政治体制改革研究,中央编译出中央编译出版社版社,2004年年10月版月版; 2.俞可平俞可平,政府创新的理论与实践政府创新的理论与实践,浙江人民出浙江人民出版社版社,2005年年12月版月版; 3.孟德斯鸠孟德斯鸠,论法的精神论法的精神; 4.卢梭卢梭,社会契约论社
2、会契约论; 5.约翰约翰.洛克洛克政府论政府论. 6.F.J古德诺古德诺,政治与行政政治与行政,华夏出版社华夏出版社,1987年版年版. 7.张国庆张国庆,行政管理学概论行政管理学概论,北京大学出版北京大学出版社社,2000年年8月版月版.3一一. .行政权力的涵义行政权力的涵义(一一) 行政权力的概念行政权力的概念(二二) 关于行政权力的各种学说关于行政权力的各种学说 (三三) 行政权力的结构行政权力的结构(四四) 行政权力的特征行政权力的特征.4(一一) 行政权力的概念行政权力的概念o行政权力行政权力是国家行政机关依靠特定的强制手段，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依
3、据宪法原则对全社会为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。进行管理的一种能力。 o按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权按照性质，权力可以划分为政治权力、经济权力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主力、社会权力等等。政治权力就是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而体依靠一定的政治强制力，为达到某种目标而在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的在实际政治过程中体现出来的对于政治客体的制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有制约能力，凭借这种制约能力，政治主体拥有对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体对于社会价值的支配手段。在这里，政治主体主要指政府、政党和
4、其他社会政治集团、社会主要指政府、政党和其他社会政治集团、社会政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它政治人物等。行政权力是政治权力的一种，它.5是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容：能力。行政权力的这一定义包括五个方面的内容：根据这个定义，行政权力的包括五个方面内容：根据这个定义，行政权力的包括五个方面内容： 1.行政权力的主体。必须是国家行政机关及其行政权力的主体。必须是国家行政机关及其公务员；公务员； 世界各
5、国公务员范围的界定不尽一致，总体上世界各国公务员范围的界定不尽一致，总体上看存在三种类型：看存在三种类型：一是以英国为代表的小范围型，一是以英国为代表的小范围型，主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的主要指中央政府系统中非选举产生和非政治任命的事务官；事务官；.6二是以美国为代表的中范围型二是以美国为代表的中范围型，它们把中央政府机，它们把中央政府机关中的所有公职人员都称作文官，但适用公务员法关中的所有公职人员都称作文官，但适用公务员法的只是事务官。同时美国公营事业单位的人员和国的只是事务官。同时美国公营事业单位的人员和国营企业的管理人员也属于公务员的范畴；营企业的管理人员也属于公务员的
6、范畴；三是以日三是以日本和法国为代表的大范围型本和法国为代表的大范围型，包括了中央到地方政，包括了中央到地方政府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、府机关所有公职人员，以及国会工作人员、审判官、检察官、检察官、国有企事业单位的工作人员等国有企事业单位的工作人员等。 我国我国:根据根据公务员法公务员法规定规定:党的机关党的机关;人大机人大机关关;行政机关行政机关;政协机关政协机关;审判机关审判机关;检察机关检察机关;民主党民主党派机关。派机关。.72.行政权力的根本目标。是通过贯彻执行国行政权力的根本目标。是通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家家法律、法令和各类政策来有效
7、地实现国家意志；意志； 国家意志集中体现国家利益。不管国家利国家意志集中体现国家利益。不管国家利益是代表全社会，还是代表某些强势集团，益是代表全社会，还是代表某些强势集团，抑或代表某种社会阶级，都要以公共利益的抑或代表某种社会阶级，都要以公共利益的面目出现。因此执行国家意志并实现社会公面目出现。因此执行国家意志并实现社会公共利益，就成为行政权力的根本目标。共利益，就成为行政权力的根本目标。.8 3. 3.行政权力的作用方式。行政权力的作用方式。强制性地推行政令；强制性地推行政令； 4.4.行政权力的客体。行政权力的客体。具有普遍性，是以整个社会具有普遍性，是以整个社会 为对象的国家权力；为对象
8、的国家权力； 5.行政权力的性质。行政权力的性质。是一种执行和管理性权力。执行和管理性权力。 （二）关于行政权力的学说（二）关于行政权力的学说 1.早期分权学说早期分权学说 人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。人们对于行政权力的认识，最早发端于分权学说。一般认为，一般认为，亚里士多德亚里士多德首开分权学说的先河。首开分权学说的先河。.9他在他在政治学政治学一书中将国家权力分为三种机能：一书中将国家权力分为三种机能： 即议事、执行和审判。古罗马的即议事、执行和审判。古罗马的波利比阿波利比阿又提出又提出了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思想。了元老院、执政官和平民会议之间相互制约的思
9、想。 2. 三权分立学说三权分立学说 近代意义上的分权学说是从近代意义上的分权学说是从洛克洛克开始的，他认为开始的，他认为国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。这里洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大洛克实际上是把国家权力分为两部分，对外权在很大程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟程度上属于行政权的一种。明确划分国家权力的是孟德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的德斯鸠，他把国家权力划分三种：立法权代表国家的一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在一般意志；行政权主要执行国家意志；司法权主要在.10于保护民众的
10、利益。三权分立学说是适应资产阶级反于保护民众的利益。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治对封建君主绝对专制权力的需要而产生的。现代政治学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过学进一步发展了以三权分立为代表的分权学说，通过研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基研究分权之后出现的权力不平衡现象，强调了分权基础上权力制衡的重要意义。础上权力制衡的重要意义。.11.12.13 2003年年3月月17日晚，美国总统布什向全国日晚，美国总统布什向全国发表电视讲话，限令萨达姆父子小时内离发表电视讲话，限令萨达姆父子小时内离开伊拉克，否则美国将随时对伊拉克进
11、行军事开伊拉克，否则美国将随时对伊拉克进行军事打击。但是，伊方拒绝了这一通牒。打击。但是，伊方拒绝了这一通牒。 按照按照美国宪法，美国宪法，美国发动对伊战争，需要通美国发动对伊战争，需要通过怎样的法定程序呢？过怎样的法定程序呢？.1420022002年年9 9月布什总统向国会提交了一份要月布什总统向国会提交了一份要求授权对伊动武的决议草案求授权对伊动武的决议草案 20022002年国会参众两院分别辩论投票表决年国会参众两院分别辩论投票表决通过，授权总统对伊拉克使用武力通过，授权总统对伊拉克使用武力 20032003年年3 3月月2020日总统宣布对伊作战日总统宣布对伊作战.152.2.三权分立
12、的地位和核心是什么？三权分立的地位和核心是什么？（1）三权分立的地位和核心是什么？）三权分立的地位和核心是什么？（2）核心内容：）核心内容：权力分立、制约和平衡权力分立、制约和平衡 3. 什么是权力分立？什么是权力分立？立法权立法权国会国会负责立法负责立法行政权行政权总统总统负责实施法律负责实施法律司法权司法权联邦联邦法院法院负责审查法律负责审查法律.16美国联邦政府结构示意图。美国联邦政府结构示意图。.17机机构构有何权力有何权力产生、对谁负责产生、对谁负责特别保障特别保障国国会会总总统统联联邦邦法法院院掌握立法权，掌握立法权，制定法律。制定法律。由选民由选民直接选举直接选举产生，产生，只对
13、选民负责。只对选民负责。不受行政机关的干预。不受行政机关的干预。总统总统无权解散国会无权解散国会，不能决定议员的工不能决定议员的工资待遇。资待遇。掌握行政权，实掌握行政权，实施法律，组织政施法律，组织政府。府。由选民由选民间接选举间接选举产生，产生，直接对选民负责。直接对选民负责。不不对国会负责。对国会负责。国会不得增减总统国会不得增减总统报酬，报酬，不得罢免总不得罢免总统统( (除非定罪除非定罪) )。掌握司法权，审掌握司法权，审查法律。查法律。最高法院有最高法院有终审终审权权和和违宪审查权。违宪审查权。联邦法院法官均由联邦法院法官均由总总统征得参议院同意统征得参议院同意后后任命。任命。法官
14、只要忠于职守，法官只要忠于职守，可终身任职可终身任职，非经，非经国会弹劾不得免职。国会弹劾不得免职。.18 总统有权提名并经国会同意后任命政府高级总统有权提名并经国会同意后任命政府高级官员官员;国会有权制定法律，总统可对国会通过的国会有权制定法律，总统可对国会通过的法律实行否决权法律实行否决权;国会有权向国民征税。国会有权向国民征税。 众议院有权对犯有众议院有权对犯有“背叛、行贿、受贿或犯背叛、行贿、受贿或犯有重大罪行和恶行的包括总统、副总统在内的有重大罪行和恶行的包括总统、副总统在内的所有文官所有文官提出弹劾提出弹劾，并由，并由参议院审判参议院审判。 美国最高法官可以对在美国宪法，联邦法律美
15、国最高法官可以对在美国宪法，联邦法律及条约范围内的一切案件都有最高审判权；及条约范围内的一切案件都有最高审判权；大大法官除非犯罪，否则终身任职。法官除非犯罪，否则终身任职。.19三种权力的相互制衡（什么是权力制衡？）三种权力的相互制衡（什么是权力制衡？）.立法权属于国会，又受到总统和法院的制约立法权属于国会，又受到总统和法院的制约;.行政权属于总统，又受到国会和法院的制约行政权属于总统，又受到国会和法院的制约;.司法权属于法院，又受到国会和总统的制约司法权属于法院，又受到国会和总统的制约;.三种权力相互制约，保持权力平衡。三种权力相互制约，保持权力平衡。国家的立法权、行政权和司法权国家的立法权
16、、行政权和司法权分别由议会、政府、法院独立行分别由议会、政府、法院独立行使，同时又相互制约，保持权力使，同时又相互制约，保持权力均衡，按照这种权力分立和权力均衡，按照这种权力分立和权力制衡的原则来组织国家机关，行制衡的原则来组织国家机关，行使国家权力的制度。使国家权力的制度。.20立立法法权权 所属机关所属机关 受受 制制 约约 表表 现现 总总 统统 的的 制制 约约 法法 院院 的的 制制 约约 国国 会会总统有权否决国会立法；可以发布拥有法总统有权否决国会立法；可以发布拥有法律效力的行政命令；还有立法倡议权，即律效力的行政命令；还有立法倡议权，即建议国会立什么样的法。建议国会立什么样的法
17、。法院有权宣布国会制定的法法院有权宣布国会制定的法律和违反联邦宪法。律和违反联邦宪法。行行政政权权所属机所属机 受受 制制 约约 表表 现现总总 统统 国国 会会 的的 制制 约约法法 院院 的的 制制 约约行政机构的设置和所需经费须由行政机构的设置和所需经费须由国会批准，国会还有权监督行政国会批准，国会还有权监督行政执行情况、经费开支和官员行为；执行情况、经费开支和官员行为；美国最高法院可以宣布总统发布的行美国最高法院可以宣布总统发布的行政命令、行政机关颁布的规章条例违政命令、行政机关颁布的规章条例违宪；还能通过案件的判决对宪法作出宪；还能通过案件的判决对宪法作出新解释，扩大或限制总统的权力
18、。新解释，扩大或限制总统的权力。司司法法权权 所属机所属机 受受 制制 约约 表表 现现 法法 院院总总 统统 的的 制制 约约国国 会会 的的 制制 约约法官由总统提名经参议院同意后法官由总统提名经参议院同意后任命；最高法院法官人数和联邦任命；最高法院法官人数和联邦其他法院的设立，均由国会决定，其他法院的设立，均由国会决定，总统亦可施加影响总统亦可施加影响国会可以通过批准对法官的任命或弹国会可以通过批准对法官的任命或弹劾法官的办法，来改变法院的组成。劾法官的办法，来改变法院的组成。国会和各州一起，可以用宪法修正案国会和各州一起，可以用宪法修正案推翻最高法院的裁决。推翻最高法院的裁决。.21总
19、统总统行政权行政权平衡与制约司法权司法权立法立法法院法院国会国会.22白宫白宫否决权；否决权；立法倡议权；立法倡议权；发布有法律效发布有法律效力的行政命令力的行政命令征得参议院同征得参议院同意后任命联邦意后任命联邦法院法官法院法官决定法院的设立、法官任命；决定法院的设立、法官任命；决定法院预算和法官的薪俸；决定法院预算和法官的薪俸；联合各州推翻最高法院裁决；联合各州推翻最高法院裁决；弹劾法官。弹劾法官。否决权、拨款权；否决权、拨款权；决定行政机构设置；决定行政机构设置；决定行政人员任命；决定行政人员任命；监督财政、行政；监督财政、行政；弹劾总统。弹劾总统。司法审查司法审查司法审查司法审查国国会
20、会最最高高法法院院相互分立相互分立结结合合相互制约相互制约目目的的权力与权权力与权力的平衡力的平衡.23 国会不批钱，政府要关门国会不批钱，政府要关门 19951995年年1111月，美国国会与白宫在月，美国国会与白宫在“平衡预算平衡预算”问题上没有问题上没有达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使政府的所有行政机达成一致，国会迟迟不批准政府预算，致使政府的所有行政机构，除了实在关不得的少数机构之外，其余一律由于没有经费、构，除了实在关不得的少数机构之外，其余一律由于没有经费、没有工资而关门了。当时正值圣诞节，克林顿总统十分狼狈地没有工资而关门了。当时正值圣诞节，克林顿总统十分狼狈地自己掏钱付电
21、费，才使得首都华盛顿著名的自己掏钱付电费，才使得首都华盛顿著名的“第一圣诞树第一圣诞树”的的彩灯没有熄灭。这一僵局整整持续了七天。彩灯没有熄灭。这一僵局整整持续了七天。政府会关门？对于中国人来讲，这像天方夜谭一样。为什政府会关门？对于中国人来讲，这像天方夜谭一样。为什么会出现这种情况？因为在美国，政府所有的开支都必须经过么会出现这种情况？因为在美国，政府所有的开支都必须经过国会的批准，国会不批准，政府无法获得一分钱的拨款。因此，国会的批准，国会不批准，政府无法获得一分钱的拨款。因此，如果政府的预算在国会通不过，那么，政府就无法获得财政拨如果政府的预算在国会通不过，那么，政府就无法获得财政拨款，
22、在没有资金支持的情况下，政府也只好关门。款，在没有资金支持的情况下，政府也只好关门。行政权属于总统。但是行政机构的设置行政权属于总统。但是行政机构的设置和所需经费须由国会批准。和所需经费须由国会批准。.24美国总统的权力：美国总统的权力：在行政方面，在行政方面，总统有权处理国家事务和联邦政府的各总统有权处理国家事务和联邦政府的各种工作。总统是种工作。总统是美国武装部队的总司令美国武装部队的总司令，可召集各州，可召集各州的国民警卫队为联邦服务。的国民警卫队为联邦服务。宣战权宣战权属国会，在战争和属国会，在战争和紧急情况下，经国会授权，总统拥有更大的权力。紧急情况下，经国会授权，总统拥有更大的权力
23、。在立法方面，在立法方面，总统可以总统可以否决国会通过的任何法案否决国会通过的任何法案，除，除非两院中各有非两院中各有23多数票推翻他的否决，否则该法多数票推翻他的否决，否则该法案就不能成为法律。总统可以向国会案就不能成为法律。总统可以向国会建议立法建议立法。.25总统还享有总统还享有委托立法权委托立法权。在司法方面，在司法方面，总统有权总统有权任命联邦最高司法官员任命联邦最高司法官员，但须，但须获得获得参议院参议院的认可。总统还可以对任何被判处破坏联的认可。总统还可以对任何被判处破坏联邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的邦法律的人（被弹劾的人除外）作完全或有条件的赦赦免免。在外交事务
24、方面，在外交事务方面，总统是负责处理对外关系的主要官总统是负责处理对外关系的主要官员。他员。他任命驻外大使、公使和领事任命驻外大使、公使和领事（须经参议院认（须经参议院认可）。总统有权与外国缔结条约，但须经可）。总统有权与外国缔结条约，但须经参议院参议院23多数票的批准；多数票的批准；而总统与外国签订的一切行政协定，而总统与外国签订的一切行政协定，却不需经参议院的同意却不需经参议院的同意。.26 3. 政治与行政二分法政治与行政二分法 德国学者德国学者J.K.布隆赤里布隆赤里较早提出了将政治与行政分较早提出了将政治与行政分开的思想，行政学创始人开的思想，行政学创始人威尔逊威尔逊以及以及社会组织
25、之父韦社会组织之父韦伯伯都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺都对此做了进一步的继承和发展。美国学者古德诺全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权全面阐述了政治与行政二分法的原理。二分法与三权分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看分立相对应，它把行政权力作为一个独立的领域来看待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究待，促成了行政学的诞生，为对行政权力的专门研究奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在奠定了基础。但二分法对权力的分割过于简单化，在解释复杂现象时显得力不从心。解释复杂现象时显得力不从心。20世纪末期出现的世纪末期出现的.27新管理主义在二分法的基础上
26、，对于政治权力与行政新管理主义在二分法的基础上，对于政治权力与行政权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力之间的交互作用进行专门研究，提出了国家治理权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。权力问题，在一定程度上克服了二分法的局限性。 4.五权宪法学说五权宪法学说 五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，五权宪法学说是孙中山在三权分立学说的基础上，结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为结合中国情况创立的一种学说。他把国家权力分为立立法权、司法权、行政权、监察权和考试权法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。五权五种。五权中的考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤中的
27、考试权就是指国家录用公务员时要通过考试选贤任能，监察权也就是对行政官员进行监督。任能，监察权也就是对行政官员进行监督。.28 5.议行合一学说议行合一学说 巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。巴黎公社开创了一个先例，马克思对此给予肯定。在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的在议行合一的权力结构中，民主集中制是权力运行的基本原则。但议行合一在当代并非基本原则。但议行合一在当代并非议行不分议行不分，而是在，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系，保证权力执行者切实执行权力所有者意志的重关系，保证权力执行者切实执行权力所
28、有者意志的重要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权要理论。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治力失控的现象，而且更能够体现民主原则，它把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。一起。 .29 6. 组织权力学说组织权力学说 它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。它从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视从一般组织的共同意义出发，这种学说把行政权力视为组织中的权力，着重研究行政权力作为一般组织权为组织中的权力，着重研究行政权力
29、作为一般组织权力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重力的功能与特点，其明显特征表现在对决策问题的重视，认为行政权力不是简单表现为纯粹的执行，决策视，认为行政权力不是简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政同样是其重要的基本功能。这种学说并不专门对行政组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的组织和一般组织做专门区分，也就看不到行政组织的特征。特征。 .30 三三. 行政权力的结构行政权力的结构 行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整行政权力结构是指权力分工基础上的行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，既包括行政管体性的关系状态和有序性的活动
30、过程，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态结构。行的动态结构。 1.行政权力的静态结构行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总网络构架。它表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括：格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架，包括： 1)纵向的层级结构纵向的层级结构(层级制层级制)，这种结构具有强制，这种结构具有强制性的法规，明确的分工与责任，稳固而有序的上下性的法规，明确的分
31、工与责任，稳固而有序的上下.31级制度和层级制原则。级制度和层级制原则。 2)2)横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理横向的部门结构，这种结构主要来自于行政管理活动所需要的专业化分工。活动所需要的专业化分工。 2.2.行政权力的动态结构行政权力的动态结构 是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时是指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。(参见李军鹏：权力政治学,黑龙江教育出版社1995年版第38-41页)动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现动态结构离不开静态结构的框架，但更能体现行政权力的实
32、际内容：行政权力的实际内容： 1)1)行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显 注释:矢量是有大小方向的物理量.32的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，的指向，呈现出自上而下的方向，其轨道呈伞状放射，与行政权力金字塔式的组织结构相一致。与行政权力金字塔式的组织结构相一致。 2) 行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多层次。这种层次性使得行政管理的主体过程存在许多层次。这种层次性使得行政管理的主体和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干层次和客体之间不能简单发生作用，而是要经过若干层次
33、的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中的传递过程。因此，行政权力在实际运行过程中“衰衰减减”或或“折射折射”就不可避免。就不可避免。 3) 时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素，它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最因素，它是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应大区别。行政权力的运行必须在有效时间内起到应.33有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率有的作用，否则将失去活动的意义。所以，行政效率问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。问题就成为行政权力运行的基本原则和直接目的。 4)行政
34、权力动态结构中还应包括权力作用的结果，行政权力动态结构中还应包括权力作用的结果，这是反映行政权力结构效应的因素。这是反映行政权力结构效应的因素。 (四四)行政权力的特征及其与其他权力的关系行政权力的特征及其与其他权力的关系 1.行政权力的特性行政权力的特性 1)公共性；公共性； 2)手段性；手段性； 3)自主性；自主性； 4)一元性；一元性； 5)时效性；时效性； 6)膨胀性。膨胀性。.34 2.行政权力和其他政治权力的关系行政权力和其他政治权力的关系(brief) 1)行政权力和立法权力的关系：行政权力和立法权力的关系：从性质和作用看，从性质和作用看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其
35、方向和立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和路径是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；路径是多数人向少数人集中，是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，是输出的阶行政权力则是由少数人向多数人的扩散，是输出的阶段。段。从功能看，立法权力的功能是制定国家的法律和从功能看，立法权力的功能是制定国家的法律和政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出政策，其作用是根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于
36、将立法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权法权力确定的制度规则和一般准则具体应用于行政权力客体，即行政权力对象。力客体，即行政权力对象。.35 2)行政权力和司法权力的关系。二者也同属于国行政权力和司法权力的关系。二者也同属于国家权力，所不同的是：权力运行方向不同，行政权力家权力，所不同的是：权力运行方向不同，行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的运行则带有某运行的方向是自上而下的，司法权力的运行则带有某种平行性；主体在权力体系中独立性不同，行政权力种平行性；主体在权力体系中独立性不同，行政权力的下级主体受上级的指挥和控制，司法权力的各级主的下级主体受上级的指挥和控制，司法权力的各
37、级主体独立行使审判权；权力的作用和功能不同，行政权体独立行使审判权；权力的作用和功能不同，行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰消极地保障国家意志的实现不受干扰(被动性被动性.中立性中立性.专属性专属性.终极性终极性)。 3)行政权力和政党权力。行政权力是国家权力行政权力和政党权力。行政权力是国家权力,而而政党权力属于政治集团的权力。在我国执政党处于领政党权力属于政治集团的权力。在我国执政党处于领导地位导地位,是全国人民的领导核心。是全国人民的领导核心。.36 二、行政权力的分配二、行政权力的分配行政权
38、力分配是行政组织的内部分工问题，而行政行政权力分配是行政组织的内部分工问题，而行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现。机构的设置就是行政权力分配的外在表现。 (一一)行政权力分配的方式与途径行政权力分配的方式与途径 1. 行政权力的分配方式行政权力的分配方式 1)纵向层级结构性分配；纵向层级结构性分配； 2)横向功能结构性分配。横向功能结构性分配。 2. 行政权力分配的途径行政权力分配的途径 1) 逐级授权；逐级授权； 2) 权力下放；权力下放； 3) 地方自治；地方自治； .37 4)权力权力“外放外放”(主要在于解决行政权力主体和社主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行
39、政权力与社会权力之会之间的关系，实际上也就是行政权力与社会权力之间的关系问题，即政府与社会的关系问题间的关系问题，即政府与社会的关系问题)。 3.行政权力的人格化问题。行政权力的主体和客体行政权力的人格化问题。行政权力的主体和客体都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现，因此都包括人的因素，其运行只有依靠人才能实现，因此在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一在行政权力分配中，权力与人的结合就成为关键的一环。这样环。这样,行政权力人格化使得滥用职权的现象不可行政权力人格化使得滥用职权的现象不可避免。所以马克斯避免。所以马克斯.韦伯特别强调行政权力非人格化韦伯特别强调行政权力非人格化的意义
40、。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，的意义。他认为，行政管理必须采取合理的形式主义，用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取用义务的压力取代感情的支配，用人人平等的观念取代代.38因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人命令，因人而异的做法，用非个人制度的规则取代个人命令，以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。以对法和制度规范的服从取代对个人命令的服从。 (二二)行政权力分配的原则行政权力分配的原则 1.程序必须合法，合理合法是行政权力的重要特征，程序必须合法，合理合法是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。也是其运行的根本保证。 2.职权必须明确，每一个层次、每一个部
41、门的权力职权必须明确，每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。都必须作出明确无误的规定。 3.权责必须一致，而不能分离，其大小也应相一致。权责必须一致，而不能分离，其大小也应相一致。比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应比职权更本质的东西是职责，也就是与职权相应.39的责任和义务，权力与责任、义务是不能分离的，有的责任和义务，权力与责任、义务是不能分离的，有权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配的过程中所应防止的。分配的过程中所应防止的。 4.内容必须全面，各级行政主体都应和等于其权力内容必须全面，各级行政主体都应和等
42、于其权力层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和层次及功能相一致的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体物权各方面只有齐全、完备，才能成为完整统一的体系而发挥作用。系而发挥作用。 (三三)行政权力分配过程中的相关问题行政权力分配过程中的相关问题 1.行政权力分配与政治授权的关系。行政权力是执行政权力分配与政治授权的关系。行政权力是执行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政行性权力，来自人民及其代议机关的政治授权。行政.40权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力的分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而政治授权则是行政权力的
43、外部来源。不权力分配，而政治授权则是行政权力的外部来源。不同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配同层次的政治授权可以看成是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。过程当中能量消耗的补充。 2. 集权与分权的关系。行政机关内部集权与分权集权与分权的关系。行政机关内部集权与分权问题，要把握好二者的最佳结合点问题，要把握好二者的最佳结合点,即集权不能统得即集权不能统得过死过死,分权要确保不失控。避免步入分权要确保不失控。避免步入“一统就死，一一统就死，一放就乱放就乱”的怪圈。的怪圈。 3. 权利与义务的关系问题。权力分配中有一种特权利与义务的关系问题。权力分配中有一种特.41殊现象，即行
44、政主体因为某种特殊需要具有一些不受殊现象，即行政主体因为某种特殊需要具有一些不受一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也一般行政法规约束的权力，即行政特权。行政特权也是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。是一种法定的特殊权力，它也应与特殊的义务相一致。 三三. 行政授权行政授权 (一一)行政授权的性质和特点行政授权的性质和特点 1.行政授权的涵义。授权的一般意义是把权力委托行政授权的涵义。授权的一般意义是把权力委托给相应的人或机构代为执行，任何一个组织当其达到给相应的人或机构代为执行，任何一个组织当其达到一定的规模或实行职能分工后，就必然要进行授权。一定的规模或实行职能分工后，
45、就必然要进行授权。行政授权系指行政组织内部上级机关把某些权力授予行政授权系指行政组织内部上级机关把某些权力授予.42下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。督下自主地行动和处理行政事务。行政授权缘于两个行政授权缘于两个主导因素：一是处理复杂公共事务的需要，二是由完主导因素：一是处理复杂公共事务的需要，二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。行政授权成行政任务所引起的建立行政组织的需要。行政授权由三个基本要素构成：由三个基本要素构成： 1)指派工作任务；指派工作任务； 2)授予行政责任；授予行政责任； 3)承
46、担工作任务。从内容上看，行政授权包括两承担工作任务。从内容上看，行政授权包括两个层面：一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。个层面：一是决策权力的授予，二是执行权力的授予。 .43 2.行政授权的特点行政授权的特点: 1)行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式定方式; 2)行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分; 3)行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。这三个特征，将行政授权与行政法律关系上的代理、这三个特征，将行政授权与行政法律关系上的代理、助理和一般组
47、织分工区别开来：助理和一般组织分工区别开来： 其一，行政授权与行政代理不同。行政代理指的是其一，行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负.44全部责任；而行政授权则是被授权者负责行使其法定全部责任；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。的职权，并非代替他人。 其二，行政授权与行政助理不同。行政助理是有人其二，行政授权与行政助理不同。行政助理是有人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多人员
48、仍负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。 其三，行政授权与行政分工不同。行政分工是指不其三，行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间上下级之间必须具有的监控与报告关系必须具有的监控与报告关系。.45 (二二)行政授权的程序行政授权的程序 1)明确授权的工作内容；明确授权的工作内容； 2)选择授权的对象；选择授权的对象； 3)规定
49、授权工作应该达到的目标、成果以及完成规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；工作的权限和应负的责任； 4)正式授予权力；正式授予权力； 5)检查评估授权成效。检查评估授权成效。 四四. 行政权力行使行政权力行使 行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权行政权力运行的过程就是行政主体分配和行使权力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客力的过程。行政权力的行使过程即行政权力主体对客.46体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的体施加影响、并使客体按照主体意愿采取行动的过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、过程。这一过程包括计划、组织、用人、指挥、执行、控制、监
50、督和反馈等一系列具体行为。执行、控制、监督和反馈等一系列具体行为。 (一一)行政权力的基础和手段。行政主体获得了行政权力的基础和手段。行政主体获得了相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的相应的权力基础，也就拥有了使行政客体服从的手段，大致可以概括出以下几种情况：手段，大致可以概括出以下几种情况： 1.报酬性权力；报酬性权力； 2.强制性权力；强制性权力； 3.制度性权力；制度性权力； .47 4.非权力性影响力非权力性影响力,如行政领导者的人格、知识、如行政领导者的人格、知识、才华及与下属的关系。才华及与下属的关系。 权力与权威的区别：权力与权威的区别： 第一，权力主要指一种力量，依靠这种
