1、案例解析集体经营性建设用地案例解析集体经营性建设用地使用制度试点的成效与问题使用制度试点的成效与问题（上）（上）周立周立 中国人民大学农业与农村发展学院教授中国人民大学农业与农村发展学院教授目目 录录n围绕农村土地制度改革的争论围绕农村土地制度改革的争论n三块地改革试点的推进三块地改革试点的推进n集体经营性建设用地试点集体经营性建设用地试点n试点带来集体资产重构试点带来集体资产重构n试点案例分析试点案例分析n试点成效与问题试点成效与问题一一围绕农村土地制度改革的争论围绕农村土地制度改革的争论城乡二元：城市土地国有，农村土地集体所城乡二元：城市土地国有，农村土地集体所有；有；房地分离：房子归个人
2、所有，土地归国家或房地分离：房子归个人所有，土地归国家或集体所有；集体所有；三权分置：所有权、使用权、经营权分离。三权分置：所有权、使用权、经营权分离。（一）中国土地的核心特征（一）中国土地的核心特征争论市场派代表人物：周其仁改良派保守派（二）对现行土地制度的争论（二）对现行土地制度的争论代表人物：华生代表人物：贺雪峰 周其仁：改革几十年来，城乡土地制度还是一个二元架构城市的国有土地政府有权向市场转让，但农村集体土地却仍然被限于自给自用。被征用之后，才可以经政府之手向市场转让。这就形成了一个“政府一手征地、一手卖地”的制度怪胎，资源配置效率日趋低下，收益分配不公日趋严重，引发的社会冲突越来越难
3、以承受。 对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论市场派市场派 “收缩征地规模、扩大农地入市”，正是这样一种策略取向算不上最优，总比“喂笼外虎”要对头。 认为应该走市场化的道路。对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论市场派市场派 改良派华生：主张绝不要触动现存“政府征地卖地”的制度，仅建言政府从近郊和农村征得的土地中拿出一块，为进城农民工提供带社会保障含义的住宅，以此实现“人的城市化”和“农民工市民化”。对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论市场派市场派 华生：在现代社会中，由于土地所有人不能自主改变土地用途，不能随便搞建筑盖房子，而必须符合规划和取得规划许可，因此“土地资源的一级配置是由
4、规划决定，而不是由市场决定”就不是一个理论或观点，而是一个事实陈述。尽管如此，我并不同意某著名教授简单贴上我国“土地配置靠规划，不靠市场”的观点。对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论改良派改良派 土地的开发建筑不能走上另一极端，“如果以为市场经济和私有产权就是我的土地我做主，并以此来设计我们的土地制度，那就完全走错了方向”。对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论改良派改良派贺雪峰：“现行土地制度不仅具有一定合理性，而且是中国保持经济高速发展的制度优势，也是中国能否走出中等收入陷阱的制度红利。”当前土地制度的另一个优势是为进城失败的农民提供了退路。对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论保
5、守派保守派 “2008年经济危机，很多人都恐惧，实践证明，这种制度有助于缓解危机，不致引发大动荡。将来一定还会出现经济周期，如果不给农民留一条后路，后果是很可怕的。在农村虽不能致富，却足以解决温饱。”对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论保守派保守派在中国农村，农户土地权利越大，集体行动越难，生产生活基础条件就越无法改善，单家独户的小农，尤其是仍在农村种田的耕者，就不得不面对更加恶劣的农业生产条件，他们不仅要流汗，而且要流泪，甚至流血了(比如为争水而打架伤人)。这是典型的“反公地悲剧”。对现行土地制度的争论对现行土地制度的争论保守派保守派 “涨价归私（农）”论：私有条件下，土地增值收益归所有
6、者或实际控制者。 “涨价归公”论：包括英国穆勒、美国乔治、中国孙中山等。 “私公兼顾”（地利私公共享）论、“全面开发权”论：美国开发权转移制、开发权购买制。（三）土地（三）土地“涨价涨价”归公还是归私的争论归公还是归私的争论 土地价值及增值来源土地价值及增值来源土地增值三因素：土地增值三因素： 1）自然价值：土地自然属性带来的增值（比如气候、土壤构成、区位变化等）。 2）开发价值：土地权利人的改良（比如施肥、平整等）。 3）社会价值：社会因素带来的增值（比如人口集聚、国家发展战略、城市化、城市规划等）。 要素贡献：工业部门发展的最初生产要素来源，主要从农业部门获得。包括资本要素贡献、劳动要素贡
7、献、土地要素贡献等。 资本要素贡献：“明”、“暗”两类，明贡献（农业部门储蓄、纳税、直接投资等）、暗贡献（工农产品交换的剪刀差）。 劳动要素贡献：农业部门劳动力向工业部门转移。 土地要素贡献：为工业化城市化提供低价土地。（四）对要素贡献的争论（四）对要素贡献的争论 孔祥智、何安华新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析 新中国成立60年来，我国农民为国家工业化、城镇化建设作出了巨大贡献，主要表现为：通过工农产品价格“剪刀差”为工业化提供资本积累和降低成本(1.26万亿元）、为非农产业提供充裕而廉价的劳动力（11.6万亿元）和土地资源（4.4万亿元）。粗略估算，新中国成立后农民仅通过这三种方式
8、为国家建设积累资金至少17.3万亿元。 反哺的努力：涉农中央一号文件（反哺的努力：涉农中央一号文件（1982-20181982-2018）2013年：发展现代农业年：发展现代农业 增强农村发展活力增强农村发展活力2014年：深化农村改革推进农业现代化年：深化农村改革推进农业现代化2015年：加大改革创新力度加快农业现代化年：加大改革创新力度加快农业现代化2016年：落实发展新理念加快农业现代化实年：落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标现全面小康目标2017年：推进农业供给侧结构性改革年：推进农业供给侧结构性改革 培育农业农村发展新动能培育农业农村发展新动能2018年：关于实施乡村振兴战
9、略的年：关于实施乡村振兴战略的意见意见 土地制度改革的三大争论：1.看不见的手，看得见的手，第三只手：土地制度改革依据的三股力量（市场、政府、社会），认识大不相同。2.涨价归公、涨价归私还是公私兼顾：土地价值及增值收益来源，认识不同，立场就不同。3.土地及其他农业要素贡献：对其认识越清，反哺越有依据，农地制度改革方向越明确。（五）小结（五）小结二二三块地改革试点的推进三块地改革试点的推进 2014年12月2日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议。会议审议了关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农
10、民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。（一）试点酝酿（一）试点酝酿 2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了意见，标志着我国农村土地制度改革即将进入试点阶段。 意见在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围；规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息；完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。 2015年中央1号文件第23条：稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。制定缩小征地
11、范围的办法。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。 2015年1月，国土资源部部长姜大明对关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见的解读：将坚持“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变，耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。按程序、分步骤审慎稳妥推进，确保试点工作顺利开展。（1个原则，3条底线）（二）试点部署（二）试点部署 2015年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议通过了全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定，授权国务院在33个县市区
12、组织开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地管理制度改革试点。试点15农村集体经营性建设用地入市改革试点15宅基地制度改革试点3征地制度改革试点n 北京市大兴区北京市大兴区n 天津市蓟县天津市蓟县n 河北省定州市河北省定州市n 山西省泽州县山西省泽州县n 内蒙古自治区和林格尔县内蒙古自治区和林格尔县n 辽宁省海城市辽宁省海城市n 吉林省长春市九台区吉林省长春市九台区n 黑龙江省安达市黑龙江省安达市n 上海市松江区上海市松江区n 江苏省常州市武进区江苏省常州市武进区n 浙江省义乌市浙江省义乌市n 浙江省德清县浙江省德清县n 安徽省金寨县安徽省金寨县n 福建省晋江市福建省晋江市n 江西省余
13、江县江西省余江县n 山东省禹城市山东省禹城市n 河南省长垣县河南省长垣县n 湖北省宜城市湖北省宜城市n 湖南省浏阳市湖南省浏阳市n 广东省佛山市南海区广东省佛山市南海区n 广西壮族自治区北流市广西壮族自治区北流市n 海南省文昌市海南省文昌市n 重庆市大足区重庆市大足区n 四川省郫县四川省郫县n 四川省泸县四川省泸县n 贵州省湄潭县贵州省湄潭县n 云南省大理市云南省大理市n 西藏自治区曲水县西藏自治区曲水县n 陕西省西安市高陵区陕西省西安市高陵区n 甘肃省陇西县甘肃省陇西县n 青海省湟源县青海省湟源县n 宁夏回族自治区平罗县宁夏回族自治区平罗县n 新疆维吾尔自治区伊宁市新疆维吾尔自治区伊宁市试点
14、县市区名单（涵盖试点县市区名单（涵盖3131个省市区）个省市区） 改革试点自2015年启动以来，取得阶段性成效，在盘活土地资源、增加农民收益、积累制度改革经验等方面取得了积极进展。 截至2017年9月，全国有577宗集体经营性建设用地入市，总面积1.03万亩，总价款约83亿元。 （三）试点进展（三）试点进展2017年10月31日，受国务院委托，国土资源部部长姜大明向全国人大常委会作关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定（草案）的说明：北京大兴等33个县市推行的农地入市等农村土地改革，拟再试一年。15变33：2017年11月，为进一步推
15、动农村集体经营性建设用地入市改革工作，经中央全面深化改革领导小组批准，国土资源部决定将农村集体经营性建设用地入市试点地区由原有15个县（市、区）扩大为33个县（市、区）。姜大明：“从试点情况看，社会各界对农村土地制度改革的大方向是认同的，有关部门和试点地区积极落实中央确定的改革方案，效果也比较显著。同时，通过试点也反映出一些新问题，例如如何更好地协调农村土地制度改革与农村土地有效利用的关系，如何有效保障地方政府财政收入和项目建设效率等，还需要成熟的解决方案。”33个县市的改革试点原定2017年12月31日届满。姜大明强调，延长试点期限，有利于在实践中进一步统一思想，设计出更为科学的改革操作方案
16、，拟将试点期限延长1年，即至2018年12月31日届满。 破解破解“城乡二元城乡二元”的农地制度改革：的农地制度改革：1.市场派和改良派的结合。对中国农地制度的争论，体现了扩大农地入市（市场派）和国家统筹规划（改良派）的结合。2.公私兼顾，调整不均。“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。3.要素补偿，试点先行。这是实验主义治理在农地上的体现，三块地改革，走向了利益结构调整的深水区。（四）小结（四）小结1.以地生财，地根更胜银根。80年代基层农村自主发展乡村企业的生产性的“以地兴企”，90年代地方政府满足刚性开支的消费性的“以地生财”，21世纪地方政府与银行之间“
17、以地套现”；2.政府主导，土地财政。政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身，导致监督无从下手，违法征地行为大量发生；3.公共利益。这是土地征收的基本原则，但常常异化。三三集体经营性建设用地试点集体经营性建设用地试点农村集体建设用地宅基地公益性公共设施用地农村集体经营性建设用地（一）集体经营性建设用地制度（一）集体经营性建设用地制度 截至2013年底，全国农村集体建设用地面积为3.1亿亩，其中经营性建设用地面积为4200万亩，占农村集体建设用地的13.5%。第一次是1998年修订土地管理法后集体建设用地使用权流转的范围大大收窄。第二次是2004年农用地转用的年度计划实行指令
18、性管理后集体农用地转为集体建设用地的可能性大大降低。（二）两次用地制度重大调整（二）两次用地制度重大调整1、1998年修订土地管理法，集体建设用地使用权流转的范围大大收窄。 1986年通过的土地管理法第三十六条规定：农村集体经济组织可以用集体土地使用权与国有企业、城市集体企业共同投资举办联营企业。 1988年修正后的土地管理法第二条第四款规定，国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。1998年修订后的土地管理法第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。 第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。这意味着：这
19、意味着：国有企业、城市集体企业和其他投资主体需要使用农村集体土地的，必须先由县市政府将其征收为国家所有，再由国家向其出让或划拨土地使用权。 1986年规定较为宽松； 1998年的规定，通道仍然打开； 2004年起，实行指令性管理，自此之后，土地指标成为宏观调控的重要工具。在“银根”之外多了个“地根”工具，且地根政治更胜过银根政治。2、2004年农用地转用的年度计划实行指令性管理后，集体农用地转为集体建设用地的可能性大大降低。 从土地使用权的取得看，存在大量模糊地带。 从土地使用权的权能看，与农用地、国有建设用地差异较大。 总体上，农村集体建设用地具有“集体所有、集体使用”（经营性建设用地）和“
20、集体所有、成员使用”（宅基地）的特征。（三）农村集体经营性建设用地特征（三）农村集体经营性建设用地特征 中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见(中发20033号)明确提出，“各地要制定鼓励乡镇企业向小城镇集中的政策，通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题”。 国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)发出了互相矛盾的信号。（四）扩大产权权能的改革探索（四）扩大产权权能的改革探索一方面，重申“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”、“禁止城镇居民在农村购置宅基地”；另一方面，却又提出“在符合规划的前提下，村庄、
21、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 党的十七届三中全会决定：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。 党的十八届三中全会决定指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。 2014年中央1号文件第18条：“引导和规范农村集体经营性建设用地入市；2015年中央1号文件第22条：“体现所有权拓展使用权”。（五）农村集体经营性建设用地入市与产权（五）农村集体经营性建设用地入市与产
22、权 体系重构体系重构 政府参与收益分配的五种类型：1、政府不参与收益分配，但收取“工作经费”；2、政府只参与初次流转的收益分配；3、政府只参与再流转的增值收益分配；4、政府既参与初次流转的收益分配，也参与再次流转的增值收益分配；5、以税收形式参与增值收益分配。提高所有权在收益分配中的地位由市场决定流转价格规范地方政府参与收益分配的方式和比例分配流转收益的三点注意事项：1、乡镇村公益事业、公共设施用地。2、村民住宅。3、建设企业。4、公租房、乡村休闲旅游养老产业（13市试点）。5、经营性项目（33个农村“三块地”改革试点）。6、创业项目（返乡下乡创业人员，一二三产融合，深度贫困地区扶贫）。（六）
23、十八届三中全会以来的新实践（六）十八届三中全会以来的新实践 三用途变为六用途：三用途变为六用途：国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新 促进农村一二三产业融合发展的意见（国办发201684号）。国土资源部、住房城乡建设部利用集体建设用地建设租赁住房试点方案（2017年8月21日）。国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见（2017年12月6日）。1. 1. 各从其类，分类处置。各从其类，分类处置。减缓农村集体经营性建设用地入市对现有国有土地市场造成的冲击、处理好土地增值收益分配不公问题，减缓直接入市对现行耕地保护政策的冲击、利用率低流转难、城乡基础设施建设停滞等问题，需要一系列的制度保障，尤其是增值和持有的税收制度（郑风田）。（七）小结（七）小结2.2.地根政治地根政治+ +银根政治。银根政治。一个套路：地方政府纷纷与企业联手，“以地根撬动银根”，用土地做抵押，贷款上大项目。中央、地方、开发商、农民，宏观调控一时成为围绕土地而展开的博弈。3.3.实践领先，法律与政策常常滞后。实践领先，法律与政策常常滞后。（七）小结（七）小结
