1、1第四章 国际经验借鉴 第一节第一节 美国应急管理体系与特征美国应急管理体系与特征 1、美国应急管理体系、美国应急管理体系 美国建立了联邦、州、县、市和社区共五美国建立了联邦、州、县、市和社区共五个层次危机管理和响应机构，形成了较为完整个层次危机管理和响应机构，形成了较为完整的应急体系。国土安全部是美国最高的应急机的应急体系。国土安全部是美国最高的应急机构，各州、县、市建有应急管理机构，负责辖构，各州、县、市建有应急管理机构，负责辖区内的突发事件的处理工作，社区内设有许多区内的突发事件的处理工作，社区内设有许多大量的自愿者性质的应急服务机构，见下图。大量的自愿者性质的应急服务机构，见下图。 2
2、总总 统统国土安全部国土安全部州应急管理机构州应急管理机构县市应急管理机构县市应急管理机构社区社区应急应急服务服务机构机构社区社区应急应急服务服务机构机构社区社区应急应急服务服务机构机构3 美国应急管理体系以整体治理为基础，通美国应急管理体系以整体治理为基础，通过法制化手段，将完备的危机应对计划、高效过法制化手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和社会的核心协调机构、全面的危机应对网络和社会应对能力结合在该体系之内。应对能力结合在该体系之内。 国家安全委员负责总体的局势分析和部门国家安全委员负责总体的局势分析和部门协调；总统授权在议会授权后具有军事和经济协调；总统授
3、权在议会授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机；联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机机；联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相应的技术支持和专门性行动。应的技术支持和专门性行动。4 美国政府按照危机发生的不同领域，将美国政府按照危机发生的不同领域，将危机响应划分为危机响应划分为12个领域个领域: 交通、通信、公共设施及工程、消防、交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救助、资源支持、卫生医信息与规划、公众救助、资源支持、卫生医疗、城市搜索、危
4、险物品、食品、能源等。疗、城市搜索、危险物品、食品、能源等。 美国应急管理法律体系：美国应急管理法律体系：1803年美国新年美国新稀布什尔州发生了一起大火，促使美国国会稀布什尔州发生了一起大火，促使美国国会通过了第一个与危机事件处理有关的法律。通过了第一个与危机事件处理有关的法律。在此后在此后150年内，美国会陆续作出了通过了年内，美国会陆续作出了通过了125项针对自然灾害作出紧急反应的单项减灾项针对自然灾害作出紧急反应的单项减灾法律。法律。5 1988年美国国会通过了具有重要意义的年美国国会通过了具有重要意义的罗伯特罗伯特斯塔福减灾和紧急援助法案。斯塔福减灾和紧急援助法案。 美国应急管理救援
5、体系：采取职业化和美国应急管理救援体系：采取职业化和自愿相结合的方式，并实现全国统一的培训自愿相结合的方式，并实现全国统一的培训和考核标准。联邦应急管理当局建立了和考核标准。联邦应急管理当局建立了4级培级培训考核制度，参加突发事件管理小组人员，训考核制度，参加突发事件管理小组人员，需经过考核。消防、医疗、警察和海岸警卫需经过考核。消防、医疗、警察和海岸警卫队具有专职救援队伍。自队具有专职救援队伍。自1994年起，美国就年起，美国就积极推动社区应急救援队伍建设，现有几百积极推动社区应急救援队伍建设，现有几百个社区建立了社区应急救援队，参与本地区个社区建立了社区应急救援队，参与本地区的应急救援活动
6、。的应急救援活动。6 美国突发事件分级。以美国波士顿市为例，该市规美国突发事件分级。以美国波士顿市为例，该市规定了四个层级的危机状态：定了四个层级的危机状态：级危机：级危机：灾难性危机，即灾难性危机，即存在对公共安全的大规模威胁，需要州和联邦政府的大存在对公共安全的大规模威胁，需要州和联邦政府的大规模应对和救灾行动。规模应对和救灾行动。级危机：严重危机，即地方政级危机：严重危机，即地方政府没有足够能力处理危机，局势要求州政府甚至联邦政府没有足够能力处理危机，局势要求州政府甚至联邦政府给予援助。州政府应启动应急运行中心，州长依法宣府给予援助。州政府应启动应急运行中心，州长依法宣布进入紧急状态。布
7、进入紧急状态。级危机：小规模危机，即局势较为级危机：小规模危机，即局势较为复杂，求援工作需要某些方面的援助，应向州公共安全复杂，求援工作需要某些方面的援助，应向州公共安全行政办公室和州长办公室报告。行政办公室和州长办公室报告。级危机：日常危机，级危机：日常危机，即地方政府足可以应对，无须外界援助，州政府监控形即地方政府足可以应对，无须外界援助，州政府监控形势发展。势发展。 美国应急管理的特征：美国应急管理的特征： 第一，大协调模式，即总统领导、安全部门处第一，大协调模式，即总统领导、安全部门处理、地方配合。美国处理突发事件已有一套成熟办理、地方配合。美国处理突发事件已有一套成熟办法，体系完备、
8、协调充分、信息传递迅速和指挥调法，体系完备、协调充分、信息传递迅速和指挥调度灵活的事先预警、事中反应迅速、事后救助及时度灵活的事先预警、事中反应迅速、事后救助及时的国家应急系统。的国家应急系统。 第二，统一管理（均由各级政府的应急管理部第二，统一管理（均由各级政府的应急管理部门统一指挥），属地管理（应急响应的指挥任务都门统一指挥），属地管理（应急响应的指挥任务都由事发地的政府来承担，联邦和上一级政府的任务由事发地的政府来承担，联邦和上一级政府的任务是援助和协调，一般不负责指挥），是援助和协调，一般不负责指挥）， 第三，美国政府最高层是应急管理的决策核心，第三，美国政府最高层是应急管理的决策核心
9、，但是传统的自治理念使美国地方政府在应急管理中但是传统的自治理念使美国地方政府在应急管理中起到决定性的作用。起到决定性的作用。7 案例：美国为什么没有流行案例：美国为什么没有流行SARSSARS 20032003年美国也曾发现过疑似或确诊病例，但年美国也曾发现过疑似或确诊病例，但是并未发生过大规模的流行现象，为什么？是并未发生过大规模的流行现象，为什么？ 美国能够预见到美国能够预见到SARSSARS的严重性，这是与美国的严重性，这是与美国人经历了惨痛的人经历了惨痛的“9 91111”事件，以及后来的炭事件，以及后来的炭疽危机密切相关。疽危机密切相关。“9 911”11”事件后，美国以反事件后，
10、美国以反生物恐怖的名义，投入大量资金加强公共卫生生物恐怖的名义，投入大量资金加强公共卫生建设，组建了应对特殊传染病的防御网，并对建设，组建了应对特殊传染病的防御网，并对SARSSARS采取有效措施：采取有效措施： 立足美国，关注全球。从立足美国，关注全球。从20032003年年2 2月起，月起，美国联邦疾控中心就一直关注中国广州非典情美国联邦疾控中心就一直关注中国广州非典情况，并做好了应对准备。况，并做好了应对准备。8 提前启动应急预案。提前启动应急预案。3 3月月1212日，当世日，当世界卫生组织发出全球预警信息后，当时尽管界卫生组织发出全球预警信息后，当时尽管美国尚未发现疑似病例，但因为加
11、拿大发现美国尚未发现疑似病例，但因为加拿大发现了可疑病例，美国疾控中心在了可疑病例，美国疾控中心在3 3月月1414日日( (两天两天内）内）, ,就启动了国家应急预案。就启动了国家应急预案。 细致务实，措施到位。美国疾控中心细致务实，措施到位。美国疾控中心发出发出SARSSARS预警，提供检测和确认潜在预警，提供检测和确认潜在SARSSARS病病人的指南，向各州通报全球人的指南，向各州通报全球SARSSARS情况，向情况，向WHOWHO派出派出3030多名科学家，分析样本寻找原因。多名科学家，分析样本寻找原因。 美国总统布什签署命令，赋予公共卫美国总统布什签署命令，赋予公共卫生机构对生机构对
12、SARSSARS和相关病情进行隔离检疫的权和相关病情进行隔离检疫的权力，以防止病情传播和蔓延。力，以防止病情传播和蔓延。9 在科研方面，美国采取流行病学现场在科研方面，美国采取流行病学现场研究、实验室病因和药物研制并举的方针，研究、实验室病因和药物研制并举的方针，为预防和治疗为预防和治疗SARSSARS提供了强有力的技术支撑。提供了强有力的技术支撑。 正是美国拥有相对完善的公共卫生应对正是美国拥有相对完善的公共卫生应对体系，使其能在全球性体系，使其能在全球性SARSSARS来临时，积极应来临时，积极应对并取得良好的实际效果。对并取得良好的实际效果。10 第二节第二节 德国应急管理体系与特征德国
13、应急管理体系与特征 德国依法建立了完善的应急管理体系。德国依法建立了完善的应急管理体系。从纵向看，德国在传统上把应对突发事件分从纵向看，德国在传统上把应对突发事件分为两个层次：联邦政府主要负责战争状态下为两个层次：联邦政府主要负责战争状态下的民事保护，十六个州政府负责和平时期的的民事保护，十六个州政府负责和平时期的灾难救助工作。原德国的应急管理立法强调灾难救助工作。原德国的应急管理立法强调以州政府为主和民众自我保护为基础，例如以州政府为主和民众自我保护为基础，例如19971997年德国修订颁布的年德国修订颁布的民事保护法民事保护法明确明确指出：官方的措施是补充民众的自我保护。指出：官方的措施是
14、补充民众的自我保护。11但是美国但是美国“9 9?1111”事件和德国事件和德国“易北河洪灾易北河洪灾”（20022002）以后，德国对危机管理进行深入评）以后，德国对危机管理进行深入评估后发现，德国联邦政府与州政府合作在应估后发现，德国联邦政府与州政府合作在应对危机的协调方面存在问题。对危机的协调方面存在问题。20022002年年1212月，月，德国各州内政部长和参议员常设会议通过了德国各州内政部长和参议员常设会议通过了民事保护新战略民事保护新战略，相当于我国的国家总，相当于我国的国家总体应急预案。它要求联邦政府与各州政府进体应急预案。它要求联邦政府与各州政府进行更有效地协调，负责处理全国性
15、的重大灾行更有效地协调，负责处理全国性的重大灾害和紧急情况。害和紧急情况。20042004年年5 5月，德国设立联邦民月，德国设立联邦民事保护与灾难救助局，作为中央一级负责民事保护与灾难救助局，作为中央一级负责民事保护、优先统筹和处理危机的管理机构。事保护、优先统筹和处理危机的管理机构。12协调联邦政府与各州政府之间的合作，主要协调联邦政府与各州政府之间的合作，主要负责自然灾害、事故灾难、传染病疫情等重负责自然灾害、事故灾难、传染病疫情等重大灾害的综合协调管理。由于德国实行以周大灾害的综合协调管理。由于德国实行以周为主、属地管理的应急管理体系，各州政府为主、属地管理的应急管理体系，各州政府仍是
16、应急管理的主体，突发事件发生后，以仍是应急管理的主体，突发事件发生后，以州长和州内政部长为核心的应急指挥小组紧州长和州内政部长为核心的应急指挥小组紧急启动，有关部门及专家参与决策指挥，统急启动，有关部门及专家参与决策指挥，统一调度本州政府和社会力量，其主要应急力一调度本州政府和社会力量，其主要应急力量有：消防队、警察局、刑侦局、技术援救量有：消防队、警察局、刑侦局、技术援救协会、事故医院等相关部门，以及各种志愿协会、事故医院等相关部门，以及各种志愿者救援组织（例如：红十字会、教会组织者救援组织（例如：红十字会、教会组织) )。13 从横向来看，以消防等专业队伍为骨干、从横向来看，以消防等专业队
17、伍为骨干、社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种社会组织为侧翼、志愿者队伍为支撑的各种应急力量协同配合的应急管理体系。参与紧应急力量协同配合的应急管理体系。参与紧急救援的主要有四支队伍：急救援的主要有四支队伍： 一是消防中心，德国各州消防队不仅装一是消防中心，德国各州消防队不仅装备精良、训练有素，而且承担的任务除消防备精良、训练有素，而且承担的任务除消防以外，还承担水灾、地震、车祸等其他救援以外，还承担水灾、地震、车祸等其他救援工作，包括伤员救助和运送等，以及现场扮工作，包括伤员救助和运送等，以及现场扮演指挥者和培训者的角色。德国消防队分为演指挥者和培训者的角色。德国消防队分为职业、志愿者和企
18、业三种。职业、志愿者和企业三种。14 二是技术救援协会，其主要任务：在救二是技术救援协会，其主要任务：在救灾需要专业知识和大量技术装备时，依靠所灾需要专业知识和大量技术装备时，依靠所拥有的技术装备和人员的专业知识，从灾害拥有的技术装备和人员的专业知识，从灾害现场抢救受灾人员、动物和物质财产，尽可现场抢救受灾人员、动物和物质财产，尽可能减少灾害造成的伤亡和经济损失。能减少灾害造成的伤亡和经济损失。 三是德国汽车俱乐部，这是一个大型企三是德国汽车俱乐部，这是一个大型企业协会，拥有近业协会，拥有近30003000万会员，早期主要承担万会员，早期主要承担会员出现车祸后的救援工作。近年来，该协会员出现车
19、祸后的救援工作。近年来，该协会与政府签订合同，参与德国全境直升飞机会与政府签订合同，参与德国全境直升飞机救援活动。汽车俱乐部参与救援活动，这不救援活动。汽车俱乐部参与救援活动，这不仅是单纯的经济利益，而且是一项慈善事业。仅是单纯的经济利益，而且是一项慈善事业。15 四是事故医院，德国共有四是事故医院，德国共有3535家大型公立家大型公立事故医院，主要任务是派驻医生参与消防中事故医院，主要任务是派驻医生参与消防中心和技术援救协会的现场急救工作，并承担心和技术援救协会的现场急救工作，并承担伤员的急救治疗和康复工作，这些医院都设伤员的急救治疗和康复工作，这些医院都设有直升飞机停机坪。有直升飞机停机坪
20、。 德国应急管理的特点：德国应急管理的特点： 健全的应急管理法律法规。德国不仅健全的应急管理法律法规。德国不仅有相关的保护法（如有相关的保护法（如灾难救助法灾难救助法），而），而且有相关的预防法（如且有相关的预防法（如食品预防法食品预防法），），规定在应急情况下，政府的权限和职能、公规定在应急情况下，政府的权限和职能、公民的义务和权利等法律依据。民的义务和权利等法律依据。16 现代化的应急信息系统。德国利用计算现代化的应急信息系统。德国利用计算机系统、数据库系统、地理信息系统、卫星机系统、数据库系统、地理信息系统、卫星定位系统、遥感遥测系统和视频系统，建立定位系统、遥感遥测系统和视频系统，建立
21、起信息共享、反应灵敏的现代化应急信息系起信息共享、反应灵敏的现代化应急信息系统。例如，德国灾害预防信息系统作为一个统。例如，德国灾害预防信息系统作为一个开放性系统，目前它有开放性系统，目前它有20002000多个连接。多个连接。 常规化的危机管理培训。德国负责危常规化的危机管理培训。德国负责危机管理培训有两个主要学院：一是危机管理、机管理培训有两个主要学院：一是危机管理、应急规划和民事保护学院（应急规划和民事保护学院（AKNZAKNZ），二是技），二是技术救援学院。前者培训危机管理者的指挥和术救援学院。前者培训危机管理者的指挥和协调能力，后者危机管理中具体执行任务。协调能力，后者危机管理中具体
22、执行任务。17 专业化、社会化的组织系统。德国重专业化、社会化的组织系统。德国重视应急管理的社会化，大量社会力量极大地视应急管理的社会化，大量社会力量极大地弥补了政府能力的不足。德国灾难管理系统弥补了政府能力的不足。德国灾难管理系统是由警察局、消防部门、紧急医疗中心、军是由警察局、消防部门、紧急医疗中心、军队和队和100100多个民间志愿者组织等组成，承担具多个民间志愿者组织等组成，承担具体救援的主要任务是体救援的主要任务是170170万名志愿者。万名志愿者。 人文和心理关怀的善后处理。德国非人文和心理关怀的善后处理。德国非常重视善后心理干预和人文关怀，早在常重视善后心理干预和人文关怀，早在2
23、0022002年初，危机心理预防就成为民事保护的重要年初，危机心理预防就成为民事保护的重要任务。在救援的中后期或长期的心理问题，任务。在救援的中后期或长期的心理问题，心理干预和心理治疗是一项不可缺少的任务。心理干预和心理治疗是一项不可缺少的任务。18 第三节第三节 日本应急管理体系与特征日本应急管理体系与特征 日本是一个地震等危机频发的国家，应日本是一个地震等危机频发的国家，应急管理自然是一个重要的安全保障。急管理自然是一个重要的安全保障。 日本是以首相为核心的全政府模式危机日本是以首相为核心的全政府模式危机管理体制，包括首相召集的中央防灾会议与管理体制，包括首相召集的中央防灾会议与安全保障会
24、议，以及负责协调和具体措施的安全保障会议，以及负责协调和具体措施的内阁官房长官组成，对首相负责，副官房长内阁官房长官组成，对首相负责，副官房长官（事务官）下官（事务官）下3 3名候补副长官之一出任内阁名候补副长官之一出任内阁危机管理总监。根据灾情和中央防灾会议，危机管理总监。根据灾情和中央防灾会议，必要时可设灾害对策本部，本部长官由首相必要时可设灾害对策本部，本部长官由首相任命。任命。19 日本地方建立了知事直管型的全政府式日本地方建立了知事直管型的全政府式危机管理组织体制，相应的地方防灾会议。危机管理组织体制，相应的地方防灾会议。中央防灾会议可对地方防灾会议提出劝告，中央防灾会议可对地方防灾
25、会议提出劝告，与此同时，地方防灾会议计划不得违背中央与此同时，地方防灾会议计划不得违背中央防灾会议会议计划。知事下设对其直接负责防灾会议会议计划。知事下设对其直接负责的危机管理监督，统筹组织地方内阁部门，的危机管理监督，统筹组织地方内阁部门，与中央的内阁危机管理总监督具有类似的职与中央的内阁危机管理总监督具有类似的职能，日本的市、镇、村也基本沿用这套体制。能，日本的市、镇、村也基本沿用这套体制。这种体制的特点，增加了负责官员的权力，这种体制的特点，增加了负责官员的权力，有利于危机管理的决策，同时，改变了传统有利于危机管理的决策，同时，改变了传统上单一部门各自为战的缺陷，增强了综合协上单一部门各
26、自为战的缺陷，增强了综合协调和互相补充的功能。调和互相补充的功能。20 广域政府危机管理合作体系。由于日本广域政府危机管理合作体系。由于日本地方政府自治程度很高，但灾害发生地又是地方政府自治程度很高，但灾害发生地又是某个地方，负责地域安全的地方政府承担相某个地方，负责地域安全的地方政府承担相当繁重的工作，往往无法单独面对灾害，所当繁重的工作，往往无法单独面对灾害，所以日本几乎所有的地方政府都采取地域政府以日本几乎所有的地方政府都采取地域政府之间缔结互助合作协议的方式，来更有效地之间缔结互助合作协议的方式，来更有效地应对危机的发生。例如，应对危机的发生。例如，20032003年日本东京首年日本东
27、京首都圈都圈8 8个市县设立了首脑会议和防灾委员会，个市县设立了首脑会议和防灾委员会，签订了灾害发生时应援合作协议，以加强危签订了灾害发生时应援合作协议，以加强危机发生时的应对力量。机发生时的应对力量。21 动员和发挥社会有效力量。日本是一个动员和发挥社会有效力量。日本是一个市场化程度很高的国家，大量的公共事业转市场化程度很高的国家，大量的公共事业转为独立法人或私有化，而民间的非盈利组织为独立法人或私有化，而民间的非盈利组织也十分强大，因此，日本充分发挥这些独立也十分强大，因此，日本充分发挥这些独立法人、非政府组织、私有企业在危机管理方法人、非政府组织、私有企业在危机管理方面的能量和作用。面的
28、能量和作用。日本国民保护法日本国民保护法规定，规定，各级政府必须制定本地域的危机管理计划，各级政府必须制定本地域的危机管理计划，涉及的领域主要包括：水务、电力、卫生、涉及的领域主要包括：水务、电力、卫生、能源、金融等与国计民生有关的部门和行业，能源、金融等与国计民生有关的部门和行业，涉及行业需要制定本行业的危机分类、日常涉及行业需要制定本行业的危机分类、日常维护、危机应对和善后处理等内容。维护、危机应对和善后处理等内容。22 建立全民参与的危机管理模式。日本民建立全民参与的危机管理模式。日本民众的危机管理意识很强，日本广大民众认同众的危机管理意识很强，日本广大民众认同“自己所在的城市需要自己来
29、守护自己所在的城市需要自己来守护”这样的这样的观点。在日本，几乎从小学开始就接受防灾观点。在日本，几乎从小学开始就接受防灾教育，内容包括一切灾害发生时应采取的正教育，内容包括一切灾害发生时应采取的正确行动。日本各地还设立防灾体验中心，模确行动。日本各地还设立防灾体验中心，模拟火灾和地震等灾害发生时的情景，提供生拟火灾和地震等灾害发生时的情景，提供生动逼真的现场教育。日本始终强调，自救和动逼真的现场教育。日本始终强调，自救和互助的人文精神与观点。互助的人文精神与观点。 另外，日本发达的信息管理与技术支撑另外，日本发达的信息管理与技术支撑23系统，是危机管理中的重要技术手段。系统，是危机管理中的重
30、要技术手段。19951995年日本阪神大地震以后，日本吸取其经验教年日本阪神大地震以后，日本吸取其经验教训，加强信息的及时收集、分析、处理和传训，加强信息的及时收集、分析、处理和传递环节，积极探索危机管理的通信技术，处递环节，积极探索危机管理的通信技术，处于世界领先水平。于世界领先水平。 在中央政府层面，有中央防灾无线网，在中央政府层面，有中央防灾无线网，同时具备影像传送、卫星通信、移动通信线同时具备影像传送、卫星通信、移动通信线路，保证当电信运行商线路中断时，可以维路，保证当电信运行商线路中断时，可以维持总部与各地的正常联络，以保证掌握事态持总部与各地的正常联络，以保证掌握事态的发展状况和有效地指挥和协调救灾工作。的发展状况和有效地指挥和协调救灾工作。24
