1、1第1页，共22页。问题的提出问题的提出 市场竞争使税收竞争存在客观性 提高政府效率要求政府间存在竞争税收竞争是政府间竞争的重要内容#地方政府间存在税收竞争的现实基础：实行财政联邦制，各级地方政府拥有相对独立的财政权限 需要研究的问题 1.地方政府间税收竞争是否有必要？2.会不会导致公共部门资源的浪费？3.它在多大程度上可以带来政府效率的提高？#2第2页，共22页。税收竞争的划分国际税收竞争：为了把国际间的流动资本吸引到本国，各国均对这种资本实施减税措施而引发的减税竞争。国内税收竞争：各地区通过竞相降低有效税率或实施有关税收优惠等途径，以吸引其他地区财源流入本地区的政府自利行为。1.地区间税收
2、竞争（横向税收竞争）2.中央与地方政府间的税收竞争（纵向税收竞争）：中央和地方因对相同的税基课税所展开的税收竞争。注意：不同级别地方政府间的税收竞争也属于纵向竞争。#3第3页，共22页。税收竞争的后果正常的税收竞争无害论 1.使资源在国家和地区之间得到有效配置 2.就像市场竞争能够保护消费者免受厂商的掠夺一样，税收竞争也能保护公民免受政治家和官僚的掠夺。有害的税收竞争判定标准 1.侵蚀税基 2.导致税负扭曲 3.扭曲资本流向，阻碍资源的合理流动 4.增加征税成本 4第4页，共22页。国内税收竞争理论的发展 早期国内税收竞争理论的发展 两个流派 1.蒂布特（Tiebout）#2.奥茨（Oates
3、）#近20年来国内税收竞争理论的发展 关于地方政府间税收竞争#关于纵向税收竞争问题#5第5页，共22页。蒂布特的观点 1956 年的论文地方支出纯理论研究了地方税收竞争问题，虽然该文通篇未出现“税收竞争”字眼，但是它给出了税收竞争的基本内容。1.假定存在数量众多的提供不同政府收支组合（意即不同的税收和公共服务组合）的辖区（地方），个人可以根据自己的偏好，选择最适合自己居住的地方。2.如果太多人都这样做，地方政府将无法为公共服务筹集充分的收人，政府机构也将无法正常运转，“用脚投票”给地方政府很大的约束力，迫使各地政府最大限度地提高财政收支效率，在课征尽可能少的税收条件下提供最优的公共服务。3.实
4、际上强调了地区间的竞争（税收竞争是收入竞争的主要组成部分）对促进政府效率提高的重要作用。该理论假设政策制定者是利维坦，追求自身的收入最大化，而财政竞争正好可以对政策制定者形成有效的约束，从而提高了政府活动的经济效率。#6第6页，共22页。奥茨的观点奥茨则直接指出税收竞争可能带来的负面效应，担心税收竞争会使地方公共服务的产出达不到最优水平。原因：因为各地政府为了吸引资本，竞相降低各自的税收，使得地方财政支出处于边际收益等于边际成本的最优水平之下，从而政府无法为最优的公共服务产出筹集足够的资金。对于那些对当地经济无法提供直接收益的投资项目上，情况更是如此。奥茨遵循最优税收理论传统（即福利经济学传统
5、），假设政策制定者是慈善者，追求公民福利最大化，那么，由于各级政府都会将人民的利益置于首位，没有必要通过竞争来提高政府效率，竞争只是浪费了社会资源，导致财政竞争的低效率。#7第7页，共22页。关于地方政府间税收竞争 公共选择理论在拓展了税收功能分析的基础之上，提出可以通过建立约束机制，发挥税收竞争在效率提高上的作用。公共选择的税收竞争理论将研究的着眼点放在如何消除政府间竞争障碍的研究上。由于迁移成本、居住地家庭和朋友网络带来的效用、宜人的环境等原因，可能导致即使政府不提供最优的收支组合，个人也不会迁移，这样，地方政府间的竞争动力就显得不足。从这个角度上说，对地方政府进行适当的规制是必要的。该观
6、点强调了民主（相对于专制社会而言）和地方分权（相对于中央绝对集权而言，各级政府可以受到相应的监督）在消除地方间竞争障碍中的重要作用。#8第8页，共22页。关于纵向税收竞争问题 如果不同级别政府同时对一税基征税，当一级政府对此课完税之后，提供给其他级别政府的税基就相应缩小，这样，一级政府课税给其他级别政府带来负的外部性（Negative Externalities）。中央政府行动在先，具有先动优势。同样，较高级别政府也具有先动优势。但是如果考虑中央与地方税收关系的确定并不只是一次博弈，而是重复博弈的时候地方就可能在行动中具有同等地位。作为一个统一的国家，中央政府考虑的不仅仅是一个地区的问题，而地
7、方政府往往只考虑本地区的利益，某一地的税收竞争措施就可能给其他地区带来负的外部性，而中央政府往往要看得更远，可以在此中有所作为。9第9页，共22页。地方政府间税收竞争的经济效应（一）纵向竞争的效应 1.地区政府间的纵向税收竞争格局显然不利于较低级别的政府 2.无法保证不同级别的地方政府间的激励相容机制的形成 3.不利于较低级别政府培植税源，促进经济效率提高10第10页，共22页。地方政府间税收竞争的经济效应（二）横向竞争的效应竞争的必要性和有效性的问题1.外在环境的差异 1.1税收竞争是必要的 1.2利益冲突随之而来2.中央政府的角度 2.1如果境外资本（外资）总是要来的，或者说境内资本总是会
8、留在本地的，那么，无论哪个地方获得投资，结果都是一样的。2.2由于一地实行特别的税收优惠，导致外资落脚该地或境内资本的流动，从而减少了全国税收收入，这是不可取得的。3.地方政府的角度 3.1如果地方政府没有相应的税收优惠权（税收竞争权利），那么，地方政府就可能缺少引进外资或者境内其他地方资本的积极性，激励不足可能导致流入本国境内的外资数量的相应减少，导致境内资本缺少流动。3.2针对吸引资本的最优税收竞争是如何在保证地方政府具有充分激励的约束之下，最大限度避免税收收入的减少。11第11页，共22页。中外税收竞争的共同点 1.我国和西方在税收竞争主体上都有相对独立的利益 1.1在西方，无论是联邦制
9、还是单一制国家，财政事实上都实行一级政府财政对一级议会负责的分级财政制度（财政联邦制），各级财政都是相对独立的，各级政府一般具有相对独立的利益。1.2在我国，早在改革之前，财政就有了行政性分权的试验，财政竞争主体的相对独立性就开始体现出来。改革以来，财政包干制的推行，特别是分税制的分级财政体制的逐步建立，地方财政的相对独立性更是凸现。1.3结论：只有利益相对独立，各级政府会才有竞争的动力和可能。2.中西方税收竞争的形式基本相似 2.1传统意义上以减免税为主的税收竞争形式 2.2减少财政可支配税收资金的财政支出竞争12第12页，共22页。我国地方政府间税收竞争概况（一）地方政府间的纵向税收竞争
10、1.分税制改革之前，税务机构不分中央和地方，地方不同级别之间的税收竞争问题表现并不突出。2.分税制改革之后，明确划分了中央和省级政府之间的税收权限，但没有明确划分省以下不同级别政府间的税权。3.基本做法：省级政府尽可能多地将可以带来较多收入的税种划归省级政府，地市级政府效仿省级政府。到了县一级，已无多少税种可以从乡镇一级集中。4.结果：税种在不同级别地方政府之间的这种划分方法，决定了较低级别的政府在竞争中只能扮演弱者的角色。13第13页，共22页。我国地方政府间税收竞争概况（二）地方政府间的横向税收竟争 1.减免税（税收优惠）。各地政府为了吸引资本，竞相减免税，并且这种减免税是以地方政府侵犯中
11、央政府统一税权的行使为特征的。2.财政返还。地方政府在分税制财政体制中分得的税收收入通过财政返还的形式返还给投资者。3.地方通过综合配套措施，增加特定方向的公共支出和减少应该收取得费用。3.1各地将一般税收收入用于特定投资项目和特定对象，进行基础设施改善，起到了吸引资本的作用，但事实上减少了当地政府用于一般公共服务水平的可支配收入。3.2各地政府为了吸引投资项目，展开地价竞争，即纷纷以较低的价格提供土地给特定的投资项目，从而减少了财政收入。14第14页，共22页。我国地方政府间税收竞争概况（三）税收竞争的对象发生变化 1.改革伊始，各地税收竞争所针对的是境外资本（港澳台地区资本以及其他国家和地
12、区资本）。2.随着改革的深入，各地政府渐渐地将税收竞争对象扩大到包括本国其他地方的资本身上。3.税收竞争面的扩大，使得税收竞争的各种正负面影响也随之扩大。15第15页，共22页。我国地方政府间税收竞争产生的原因 1.地方没有税收立法权。地方缺少税收立法权，就必然采取与常规作法不同的税收竞争措施。2.税收与公共支出相对应的观念尚未完全树立起来，征税服从的是完成税收任务的目标。3.规范化政府间财政关系尚未确立，各税种如何在不同级别政府间进行划分尚未进入稳定化状态。诸如个人所得税 4.税收竞争决策的监督体系还不够完善。行政机关作为 立法机关监督16第16页，共22页。无序税收竞争的负面影响税收本身就
13、会给资源配置带来扭曲，进一步的税收竞争相应地会引致双重扭曲。与直接的税收减免等税收优惠措施相比，财政返还和地价削减可能更糟。原因：如果是规范的减免税，还有税法约束，而财政返还与地价削减可能仅仅取决于行政决策，效率可能更低。当然，从理论上看，通过地方财政返还、地价削减等吸引到大量外资的地方可以因此得益，但大量地方未能受益，甚至受损，而且当这种受损仅仅是因为政府财政或税收原因造成的时候，经济效率无疑会受到严重扭曲，违背了市场经济下税收中性原则。结果：1.进一步减少了地方可支配财力，地方财政特别是县以下财政困难因之加剧。2.税收竞争的无序加剧了税收竞争的成本。17第17页，共22页。税收竞争基本策略
14、的选择（一）中央与地方之间税权的合理划分 1.从现实来看，地方税主体税种的缺少，过少的地方财政收入影响了地方财政自给能力，从一定程度上说影响了地方政府的积极性。2.另一方面，这种举措带有前瞻性，可以从根本上消除恶性国内税收竞争的隐患，促进良好税收竞争秩序的形成。3.给地方一定的税收立法权，可以更好发挥地方的积极性以及当地人民的监督作用，促进税收效率的提高。4.地方税收立法权必须在统一的税收基本法约束下行使。地方间的恶性税收竞争可以通过税收基本法得到协调。18第18页，共22页。税收竞争基本策略的选择（二）建立合理的地方官员绩效考核制度 1.改革当前以当地国内生产总值来考核地方政府官员绩效的制度
15、。2.建立主要由地方人民对当地官员的绩效进行考核的制度。19第19页，共22页。税收竞争基本策略的选择（三）提高税收竞争决策过程的民主程度 1.税收竞争决策应该尽量公开，充分发挥人民代表大会的监督职能，减少暗箱操作带来的失误。2.税收决策过程民主程度的提高需要进一步完善部门预算的编制和执行制度，细化预算，严格预算管理和监督。3.推行公共部门的健全化改革，将政府的财政部门、税务部门、土地部门等与政府收支（公共部门收支）有关的部门的收支行为进行统筹考虑，在公共经济的框架下讨论问题，以利于监督。20第20页，共22页。需要进一步讨论的问题 商品税的税收竞争问题 吸引人民居住的税收竞争问题 如何为有序税收竞争的形成创造条件的问题21第21页，共22页。22第22页，共22页。
