1、王宏伟王宏伟 中国人民大学公共管理学院教授中国人民大学公共管理学院教授1相关知识一、我国应急管理发展历程回顾一、我国应急管理发展历程回顾目目 录录二、综合性应急管理为何停滞二、综合性应急管理为何停滞三、组建应急管理部的三、组建应急管理部的“9+4”“9+4”模式模式四、应急管理部的挑战四、应急管理部的挑战五、应急管理部的风险五、应急管理部的风险2相关知识一、我国应急管理发展历程回顾一、我国应急管理发展历程回顾3相关知识（一）单灾种应对适应时期（一）单灾种应对适应时期1949年1978年单灾种应对时期国家成立了防汛抗旱指挥部1950年面对的风险较为简单且确定4相关知识（二）单灾种应对不适应时期（
2、二）单灾种应对不适应时期1978年2003年 单灾种应对不适应时期国家成立多个高层次的议事协调机构1989年成立中国国际减灾委员会（现国家减灾委员会）2000年成立国务院抗震救灾指挥部2003年成立国务院安全生产委员会5相关知识20世纪80年代，中国开始出现应急管理的概念。1979年，美国三里岛核电站核泄漏事故；1986年，前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故。6相关知识国际原子能机构要求各个有核国家加强核安全的监管工作。我国成立了应急管理办公室，主要负责核应急工作。由于冷战尚未结束，核应急涉及国家安全，故部门处于一种高度保密的状态。7相关知识（三）综合性应急管理发展时期（三）综合性应急管理发展时期
3、2003年，中国发生严重的非典疫情。2001年美国发生“911事件”。人类进入21世纪后所面对的各种安全问题、风险和挑战具有高度的复杂性和不确定性。8相关知识1949年到1978年单灾种应对能有效地适应各种风险和挑战。21世纪之后风险和挑战发生本质的改变，具有高度复杂性和不确定性。1978年到2003年通过高层次议事协调机构来应对日趋复杂的风险和不确定性。国家成立森林防火指挥部。2006年9相关知识政府的办公厅或办公室，成立了内设机构应急管理办公室。国务院成立了国务院应急管理办公室。省级人民政府、地级市人民政府、县级市人民政府的办公室成立应急办。10相关知识C信息汇总B综合协调A应急值守应急办
4、的主要作用应急办成立推力：2003年的非典拉力：2008年召开奥运会最关键11相关知识应急管理：“一案三制”突发事件应急预案突发事件应急体制突发事件应急机制突发事件应急法制12相关知识（四）综合性应急管理停滞时期（四）综合性应急管理停滞时期2008年到2018年综合性应急管理停滞时期我国面对常规突发事件时，应急体制、应急体系的运转能力非常强。但是遭遇非常规突发事件时，看起来牢不可破、坚不可摧的应急管理体制、体系，又漏洞百出、捉襟见肘。13相关知识（五）应急管理走进新时代（五）应急管理走进新时代2018年要组建应急管理部应急管理走进新时代A农业社会B工业社会C信息社会 后工业社会人类发展历史的三
5、种社会形态14相关知识社会形态农业社会信息社会工业社会时期风险简单而确定高度复杂、高度不确定低度复杂、低度不确定改革开放前21世纪后改革开放后15相关知识21世纪之后，面对的危机多为系统性危机。不再是一种线性演进的过程，而具有很强的复杂性、复合性、耦合性，甚至是高度的叠加性，且不可预测、不可预盼、不可预知。16相关知识二、综合性应急管理为何停滞二、综合性应急管理为何停滞17相关知识（一）综合性应急管理停滞的原因（一）综合性应急管理停滞的原因1、应急预案以“一案三制”为核心构建的综合性应急管理体制，基本上是以工业社会的低度复杂性、低度不确定性风险为假设背景的。它瞄准和锁定的并不是后工业社会中具有
6、高度复杂性、高度不确定性的风险。18相关知识2012年北京发生了“721”暴雨体现人类进入21世纪，即后工业社会之后，所面对的具有高度复杂性、高度不确定性的风险。应急预案做得不详细、不系统、不扎实、不细致？应急体系应对高度复杂、高度不确定性风险时，缺少灵活性、适应性和响应性？19相关知识2、体制方面体制指应急管理的组织方式。机制指应急管理中，所采取的一些具体的方法。更高层面20相关知识体制决定机制。体制有刚性，机制有柔性。机制一定要在体制的框架下，才能发挥作用。体制为机制创新预留的空间总是有限的。21相关知识应急办的三个职能中，应急值守和信息汇总是从属性职能，它从属于综合协调。为什么说综合协调
7、是最为关键的呢？现在面对的风险，具有很强的联动性和耦合性。案例：山东新汶煤矿22相关知识三种设想把应急办设在党委A把应急办设在公安局B把应急办设在政府的办公厅或办公室C23相关知识应急办作为政府的办公厅或办公室的内设机构，相对于它要协调的部门，职级过低。国务院应急办卫生部铁道部国家发改委24相关知识2008年年初，发生南方雪灾后，国务院在煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心设立相关指挥部。应急管理的体制不顺，给机制的创新也带来了巨大的阻碍。25相关知识3、法制方面2007年我国颁布中华人民共和国突发事件应对法。中国应急管理的体制建设已经进入了瓶颈期。中华人民共和国突发事件应对法是应对突发事件的母法或
8、根本大法。26相关知识党的十八大之后，中国的安全体制也发生了很大的变化。中央层面成立了中央国家安全委员会。中国应对巨灾的模式也在悄然地发生变化。云南的鲁甸地震雅安的芦山地震27相关知识党的十八大之后，中国巨灾应对模式发生了怎样的变化？巨灾应对模式变成以地方应对为主，中央提供支持。28相关知识（二）我国应急管理体制存在的问题（二）我国应急管理体制存在的问题01常规突发事件及非常规突发事件应对能力不对称应对常规突发事件的能力越来越强；应对非常规突发事件的能力依旧薄弱，甚至出现了极强和极弱的高度不对称。29相关知识02当前应急制度设计不适应突发事件的跨界性当前我国应急制度设计以行政区域为基础、以致灾
9、因子为导向，强调分类管理、分级负责。现实中，复杂性巨灾会突破既有的分级、分类的制度设计。30相关知识03当前应急制度设计与突发事件的蝴蝶效应存在逻辑冲突在后工业社会，突发事件越来越具有蝴蝶效应。31相关知识04常规突发事件处理方式无法用于非常规突发事件常规突发事件由于常规突发事件是周期性发生且有规律可循的，相关部门可以按照其既有的职责设定来调动本土化的资源进行应对，且某个专业部门的职责设定契合程度比较高。32相关知识非常规突发事件非常规突发事件使得既有的职责、职能设定被完全打乱，危机现场的情境是高度动荡和复杂的。在这种情况下，只能领导靠前指挥。33相关知识05应急办或成“僵尸部门”应急管理的首
10、要职责：防范化解重大安全风险。应急管理的主要任务：高效应对非常规突发事件。34相关知识三、组建应急管理部的三、组建应急管理部的“9+4”“9+4”模式模式35相关知识（一）（一）“9+4”“9+4”模式模式1国家安全生产监督管理局的安全生产职能2农业部的草原火灾防范职能3国家林业局的森林火灾防范职能4公安部的消防职能5水利部的防汛抗旱职能九个部门国务院机构改革前部门职责国务院机构改革前部门职责36相关知识6国土资源部的地质灾害防范职能7国家地震局8国务院应急管理办公室9民政部自然灾害救助职能37相关知识01国家防汛抗旱总指挥部02国务院抗震救灾指挥部03国家减灾委员会04国家森林防火指挥部国家森林草原防灭火指挥部高层次议事协调机构国务院机构改革前协调机构国务院机构改革前协调机构38相关知识大部制改革，不应漫无边界。应急管理部对应的是绝大部分的自然灾害和主要事故的应对职责。不为整合而整合，增加协调成本。应整合，尽整合自然灾害自然灾害事故灾难事故灾难公共卫生公共卫生社会安全社会安全海洋海洋灾害灾害核核 事故事故39相关知识应急管理部被称为改革关注热点的原因涉及的部门非常多01跨军地02应急管理部的自我要求非常高0340相关知识
