1、第一讲第一讲 土地政策与法规概述土地政策与法规概述主要内容主要内容v土地政策与法规土地政策与法规v土地政策过程土地政策过程v土地政策分析与评估土地政策分析与评估第一节第一节 土地政策与法规土地政策与法规主要内容n政策的概念与内涵n土地政策的概念、特点及功能n土地政策的构成要素及动因n土地政策类型一、政策一、政策 自从产生了阶级和国家，政策就作为一种约束或引导机制而存在。自从产生了阶级和国家，政策就作为一种约束或引导机制而存在。q政策是国家、政党为实现一定时期的路线和任务而规定的政策是国家、政党为实现一定时期的路线和任务而规定的行为准则。行为准则。辞海辞海q政策是国家发展某一部门或事业的思想、战
2、略和策略之目政策是国家发展某一部门或事业的思想、战略和策略之目的、任务和实际的机制总和。的、任务和实际的机制总和。前苏联前苏联q（狭义）政策是具有立法权者制定而由行政人员执行的法（狭义）政策是具有立法权者制定而由行政人员执行的法律和法规。律和法规。美国学者威尔逊美国学者威尔逊一、政策一、政策q政策内涵政策内涵：政策是为目标、价值和实践而设计的一项计划；政策是为目标、价值和实践而设计的一项计划；政策是政府要做或不做的决定；政策是政府要做或不做的决定；政策的重要活动即为公共政策。政策的重要活动即为公共政策。（公共政策学以政府公共政（公共政策学以政府公共政策及其过程为研究对象，主要研究公共政策的性质
3、、原因、效果，制定、实施及评价策及其过程为研究对象，主要研究公共政策的性质、原因、效果，制定、实施及评价问题）问题）q广义的政策广义的政策：指行政组织所制定的各种决策。：指行政组织所制定的各种决策。q狭义的政策狭义的政策：一个比较大型的行政组织为完成某项任务而制定的具体目：一个比较大型的行政组织为完成某项任务而制定的具体目标、准则、方案或办法。标、准则、方案或办法。政策与法律的联系和区别政策与法律的联系和区别联系联系 近代国家一般实行政党政治，无论是一党近代国家一般实行政党政治，无论是一党制国家还是多党制国家，国家政策体现出的是制国家还是多党制国家，国家政策体现出的是执政党的意志或者是多党意志
4、的妥协。法律通执政党的意志或者是多党意志的妥协。法律通常常是体现国家意志、人民意志。一政党必定标是体现国家意志、人民意志。一政党必定标榜代表某一人民群体或者全体人民的利益，执榜代表某一人民群体或者全体人民的利益，执政党更是宣称代表国家利益。政党更是宣称代表国家利益。联系联系（1）政策是制定法律的依据政策是制定法律的依据 在制定法律时都是以政策为依据，通过法律的形式把党的政策国家意志化。若说法律是河，政策便是源。草案或者议案的形成一般都是政策推动的结果。法律不可能是无因之果，往往依据于现行政策或者为了将来政策的执行。甚至法律有时直接冠以政策之名，如美国的国家环境政策法。（2）政策指导法律实施政策
5、指导法律实施 法律具有相对的稳定性与滞后性。而政策的制定与执行一般快速、精准而强有力（甚至在某些情况下压倒法律）。政策在解决不变的法律与变动的社会的这一矛盾方面体现出巨大作用。食品安全问题严峻，党中央要求加大整治食品安全力度，最高法即连发通知要求依法严惩危害食品安全犯罪。政策对法律实施的指导应是宏观、精神的指导，而不能越俎代庖，不能借口政策而违反法律。联系联系（3）在没有法律明文规定的情况下可以按政策办事在没有法律明文规定的情况下可以按政策办事 在新中国建国前后都曾大行其道。当国家法制健全后，就不能再以政策代替法律，而应以法律原则解决问题。（4）法律保障政策的实现法律保障政策的实现 任何一部法
6、律的背后，都可以看到政策导向性；然而政策必然不同于法律，否则法律亦失去其存在必要性。法律与政策是既相通又差异，相互作用又相互制约的关系。3、区别：（1）意志属性不同）意志属性不同 法律是由国家制定或者认可的，具有国家意志的属性。政策是党组织或者行政机关制定的，不具有国家意志的属性。这也是需要将政策上升为法律形式的原因之所在。这种“上升”有严格的程序加以限制，并非任何政策都可以成为法律。（2）实施方式不同）实施方式不同 法律是由国家强制力保证实施，并具有普遍的约束力。政策是通过思想工作、说服教育、党员的模范带头作用以及党的纪律保证来实现，党的某些政策并非对每个公民都具有约束力。3、区别（3）表现
7、形式不同）表现形式不同 政策性文件可以是公开的也可以是内部的；内容大多规定的比较原则，具有号召性和指导性；其名称多为纲领、宣言、通知、回复、指示、建议等。法律作为国家规范性文件，必须的公开的，“法不公开不为法”；内容详细具体，权利义务界定分明，能够指导人的具体行为；其名称多以“法”结尾。（4）调整社会关系的范围不同）调整社会关系的范围不同 政策一般借助社会内部结构要素的相互作用，在社会生活的许多领域发挥着指导作用。法律一般调整有重大影响的社会关系，如人权、国家性质、权利与义务等。再者，并非所有政策都能上升为法律，所有法律内容也并非全从政策中来，二者调整范围存在相当大的交叉重合，也有各自独特的调
8、整范围。3、区别（5）法律比较稳定；政策比较灵活，变化较快。）法律比较稳定；政策比较灵活，变化较快。法律一旦制定就长期有效，不允许经常修改，也不能轻易撤销。根本政策 具有较高的稳定性，但大量的具体政策往往随着形势的变化而随时调整，否则便不能发挥及时的指导作用。政策的非强制公开性使政策的适时撤销相对容易。小结：政策非常直接的体现出一种人治性，法律更多体现法治。在一个成熟的法治国家，应当削减政策的显性作用，将其打入幕后，直接以法律调整社会生活。即使不得已需要政策的直接作用，应当慎之又慎，必须经过立法机关与司法程序的认可。二、土地政策二、土地政策q1.土地政策土地政策：国家和政党等政治实体为了实现一
9、定历史时：国家和政党等政治实体为了实现一定历史时期的土地利用目标而制定的用以调整人地关系和实现土地期的土地利用目标而制定的用以调整人地关系和实现土地权益目标的一系列准则、方向和指南等的总和。权益目标的一系列准则、方向和指南等的总和。q土地政策内涵的特征土地政策内涵的特征：土地政策主体的多元性：土地政策主体的多元性：体现多元主体权益主张体现多元主体权益主张 土地政策体现了土地权益要求土地政策体现了土地权益要求 土地政策具有动态性土地政策具有动态性 执政党、政府在土地政策中发挥着重要作用执政党、政府在土地政策中发挥着重要作用2.土地政策与土地法律法规土地政策与土地法律法规n相同点：相同点：均具有强
10、制性功能；均具有强制性功能；均以条文、规定、规范的方式出现；均以条文、规定、规范的方式出现；都是政治目标的产物，又是其主要实现环节都是政治目标的产物，又是其主要实现环节n差异：制定主体差异:实施主体差异：司法机关与行政机关 表现形态差异：土地法规具有统一的执行 标准和很强的可操作性 政策的实施需要加以具体化 稳定性差异如如 农村家庭承包制和农村家庭承包制和农村土地承包经营法农村土地承包经营法3.土地政策与土地行政土地政策与土地行政 依据与实施的关系依据与实施的关系n从政府角度来看，二者差异：需要解决的问题不同：需要解决的问题不同：土地政策解决经济社会中的土地问题；土地行政解决部门的职能、效率、
11、程序等问题；两者重点不同：两者重点不同：土地政策侧重于政策制定、实施与评估；土地 行政还要解决人事、依法行政、土地管理质量等问题n相同点：相同点：主体相同：政府或相关部门主体相同：政府或相关部门资源相同：公共人力资源、公共政策、公共权力资源相同：公共人力资源、公共政策、公共权力目标相同：土地问题目标相同：土地问题土地行政（地政）土地行政（地政）可以理解为各级政府对辖区土地行政可以理解为各级政府对辖区土地行政管理而推行各种行政手段的总称。管理而推行各种行政手段的总称。4.土地政策的特点与功能土地政策的特点与功能p特点特点历史性历史性区域性：区域性：因地制宜因地制宜原则性：原则性：提倡和限制要鲜明
12、提倡和限制要鲜明针对性针对性及时性及时性操作性操作性预测性预测性4.土地政策的特点与功能土地政策的特点与功能p功能：功能：导向功能导向功能:提出明确目标、为实现目标规定行为规范和行为准则提出明确目标、为实现目标规定行为规范和行为准则 如如中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定定，1993.11 以家庭联产承包责任制为主和统分结合的双层经营体制；以家庭联产承包责任制为主和统分结合的双层经营体制；国家垄断城镇土地一级市场，同时加强土地二级市场管理国家垄断城镇土地一级市场，同时加强土地二级市场管理协调功能协调功能分配功能分配功能：如政府增加
13、对经济适用房、廉租房等公共产权性质住如政府增加对经济适用房、廉租房等公共产权性质住房建设用地的供应，从理论上更有利于保证弱势群体的住房权利房建设用地的供应，从理论上更有利于保证弱势群体的住房权利控制功能控制功能三、三、土地政策的构成要素及动因土地政策的构成要素及动因n土地政策土地政策目标目标：政策制定与实施要达到的理想状：政策制定与实施要达到的理想状态态n土地政策土地政策手段手段：实现理想状态的路径：实现理想状态的路径n土地政策土地政策主体主体：政策制定者和影响政策制定的相：政策制定者和影响政策制定的相关利益集团和个人关利益集团和个人n土地政策土地政策对象对象：政策需要改变的客体，某一政策：政
14、策需要改变的客体，某一政策所具体的、特定的土地收益群体。所具体的、特定的土地收益群体。n土地政策土地政策方案方案：政策目标与政策手段的匹配：政策目标与政策手段的匹配n土地政策土地政策界定界定：土地政策效力的时间和空间影响：土地政策效力的时间和空间影响域。域。当前土地政策目标一般当前土地政策目标一般包括：包括：协调土地经济关系协调土地经济关系协调人地关系协调人地关系实现土地资源优化配置实现土地资源优化配置保护农用地尤其是耕地保护农用地尤其是耕地土地政策方案目标和手段的匹配 丁伯根法则（Tinbergens Rule）是由丁伯根(荷兰经济学家丁伯根首届诺贝尔经济学奖得主，主要从事于把统计应用于动态
15、经济理论）提出的关于国家经济调节政策和经济调节目标之间关系的法则。其基本内容是：政策工具的数量或控制变量数至少要等于目标变量的数量；而且这些政策工具必须是相互独立的。n土地政策产生的动因土地政策产生的动因土地政策作为调节社会大众的行为的准则，其产生的动土地政策作为调节社会大众的行为的准则，其产生的动因不是一般的土地矛盾，只有当社会与土地之间的矛盾因不是一般的土地矛盾，只有当社会与土地之间的矛盾变成社会广泛认识和发觉的问题时才能成为土地政策。变成社会广泛认识和发觉的问题时才能成为土地政策。土地政策的制定不仅要考虑土地的供给及其制约因素，土地政策的制定不仅要考虑土地的供给及其制约因素，还要分析还要
16、分析土地的需求及其制约因素土地的需求及其制约因素需求程度的因素。需求程度的因素。土地资源稀缺程度土地资源稀缺程度土地资源的基本条件土地资源的基本条件人类利用土地的伦理、知识与技能人类利用土地的伦理、知识与技能四、土地政策类型四、土地政策类型1.土地政策类型的内涵q土地政策类型土地政策类型是指按照土地政策的内部性质和外部表现的不同标准，对土地政策进行的区分和归类。q一般从政策科学政策科学的相关分类理论来看，可以从政策主体、层次、效力范围等几方面展开。n按政策制定主体分：党的政策、中央政策、地方政策等n按政策层次的角度分：总政策、基本政策和具体政策n按政策效力地域范围分：全局性政策和局部性政策n从
17、政策所起作用的性质和角度分：鼓励性政策和限制性政策 如关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知从土地问题发生的角度分：土地分配政策、土地利用政策和土地管理政策从从政策科学政策科学的相关分类理论来看的相关分类理论来看清理违规设立的各类园区；严禁违法下放土地；审批权严禁任何清理违规设立的各类园区；严禁违法下放土地；审批权严禁任何单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发；严格控制土地供应单位和个人使用农民集体土地进行商品房开发；严格控制土地供应总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量。总量，特别是住宅和写字楼用地的供应量。土地政策横向类型单向土地政策复合土地政策战略型土地政策战术型土地政策程序性土
18、地政策非程序性土地政策土地政策纵向类型土地总政策、土地基本政策和具体土地政策过去土地政策、现行基本政策和将来土地政策长期土地政策、中期土地政策、短期土地政策和即时土地政策2.土地政策基本类型土地政策基本类型从广义的土从广义的土地政策定义地政策定义为依据划分为依据划分复合型政策：复合型政策：国务院关于深化改革严格土地管理国务院关于深化改革严格土地管理的决定的决定（国发（国发200428200428号）号）内容涉及耕地保护、土地市场和征地制度、健全土内容涉及耕地保护、土地市场和征地制度、健全土地节约利用和收益分配机制等多个方面地节约利用和收益分配机制等多个方面土地政策自身不同类型功能形态：基本国策
19、、法律性和法规性土地政策政策主体：国家和政党土地政策政策主体层次：国家中央级、地方党政和基层党政土地政策土地政策外部不同类型社会领域看：土地经济政策、土地社会政策和土地税土政策等相关学科看：哲学：一般、特殊、具体和个别土地政策管理学：宏观、中观和微观战略策略学：战略型和战术型土地政策决策学：主观臆断型、实践先导型和理论先导型3.土地政策特殊类型土地政策特殊类型从狭义的土从狭义的土地政策定义地政策定义为依据划分为依据划分第二节第二节 土地政策过程土地政策过程1.土地政策制定原则系统协调原则连续性原则可行性原则：政策目标的确定与手段选择 要与现实条件相适应试验原则：典型单位或地区的试验效率与公平并
20、重原则:效率优先、兼顾公平一、土地政策制定一、土地政策制定2.土地政策制定的程序提出问题确定目标设计方案方案论证与优选(符合客观规律、全局利益、社会经济生态效应者是科学方案)二、土地政策执行二、土地政策执行1.1.土地政策执行过程土地政策执行过程制定计划制定计划典型试验典型试验政策宣传政策宣传实施政策实施政策土地政策执行的监督与检查土地政策执行的监督与检查土地政策执行的失控及其矫正土地政策执行的失控及其矫正n土地政策执行是土地政策目标能否实现的重要保证。n土地政策执行是检验土地政策正确与否的重要标准。n土地政策执行是完善土地政策的重要途径。2.土地政策执行原则充分理解和掌握土地政策原则性和灵活
21、性相结合执行与创新相结合土地政策引导和强制执行相结合三、土地政策的运动规律及其法律化三、土地政策的运动规律及其法律化1.1.土地政策运动土地政策运动 土地政策的制定 执行 评估 追踪决策 新的土地政策制定三、土地政策的运动规律及其法律化三、土地政策的运动规律及其法律化2.2.土地政策运动规律土地政策运动规律q土地政策效力土地政策效力：指一项土地政策付诸实现后对优化土地资源所产生的实际效力，包括正效力和负效力。土地政策效力运动周期一般包括：低效期-增效、高效期-递减期p土地政策效力运动规律土地政策效力运动规律：土地政策效力释放需要一个过程：政策实施者和政策对象充分理解和把握政策 土地政策效力释放
22、随时间推移和客观条件变化将逐渐减小2.2.土地政策运动规律土地政策运动规律q土地政策利益运动规律土地政策利益运动规律：是损益损益规律规律：所谓政策损益是指特定社会背景或时空范围内，任何一项政策一旦付诸实施，其结果必然在满足一部分人利益的同时，抑制或损害另一部分人的利益。如实现土地增值税政策如实现土地增值税政策是补偿规律：补偿规律：所谓政策利益补偿，是指一些政策中受到损害的利益，应当在其他政策中予以相应补偿。如土地征用政策如土地征用政策3.3.土地政策法律化土地政策法律化q含义：含义：1）采用法律手段或方式调整规范土地政策制定、执行及土地政策对象的行为，完成土地政策目标，即以政府为核心的土地行政
23、管理主体实施的过程；2）土地政策向法律转化q必要性：必要性：从政策和法律关系的问题及政策目标来看 从土地政策主体和层次来看 从土地政策的协调性来看u土地用途管制土地用途管制n1986-19951986-1995年农业结构调整和灾毁耕地年农业结构调整和灾毁耕地70007000多万亩，非农多万亩，非农建设占用耕地建设占用耕地29602960万亩，农村宅基地超标占用耕地达万亩，农村宅基地超标占用耕地达51005100多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费多万亩，城市外延不断扩展，违法批地、乱占耕地、浪费土地等，全国已有土地等，全国已有666666个县人均耕地低于个县人均耕地低于0.50.
24、5亩。亩。n在耕地数量不断减少、质量明显下降、人口不断增长的严在耕地数量不断减少、质量明显下降、人口不断增长的严峻形势下，峻形势下，19971997年年4 4月月1515日中共中央、国务院联合发布日中共中央、国务院联合发布1111号文件号文件中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知保护耕地的通知，要求加强土地宏观管理，严格建设用，要求加强土地宏观管理，严格建设用地审批，严控城市建设用地规模，加强土地执法监督检查地审批，严控城市建设用地规模，加强土地执法监督检查等。扭转了耕地大量减少失衡趋势，进一步严格建设用地等。扭转了耕地大量减少失衡趋
25、势，进一步严格建设用地审批管理，审批管理，“对农地和非农地实行严格用途管制。对农地和非农地实行严格用途管制。”n19981998年修订的年修订的土地管理法土地管理法第第4 4条规定，条规定，“国家国家实行土地用途管制制度实行土地用途管制制度”。确立了以确立了以土地用途管土地用途管制为核心的新型土地管理制度制为核心的新型土地管理制度，并将土地利用总，并将土地利用总体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕体规划审批权、农地转用和土地征用审批权、耕地开垦监督权、土地供应量地开垦监督权、土地供应量控制权集中在中央和控制权集中在中央和省政府省政府，同时将执行性的权力下放到市县政府。，同时将执行性的权力
26、下放到市县政府。在法律上规定以土地利用总体规划作为土地用途在法律上规定以土地利用总体规划作为土地用途管制的依据，确定了用途管制作为我国土地管理管制的依据，确定了用途管制作为我国土地管理的根本制度。的根本制度。第三节第三节 土地政策分析与评估土地政策分析与评估一、土地政策分析与评估内涵1.土地政策分析与评估土地政策分析与评估就是运用现代科学知识，依就是运用现代科学知识，依据所掌握的资料，采用一定的方法，按照一定的据所掌握的资料，采用一定的方法，按照一定的标准，对土地政策方案的科学性、可行性以及实标准，对土地政策方案的科学性、可行性以及实施效果的综合评价，以对具体的土地政策优劣进施效果的综合评价，
27、以对具体的土地政策优劣进行判别。行判别。一、土地政策分析与评估内涵q政策实施前或政策制定阶段的分析与评估（土地政政策实施前或政策制定阶段的分析与评估（土地政策预期影响评估）策预期影响评估）q土地政策实施和执行过程中的分析与评估（土地政土地政策实施和执行过程中的分析与评估（土地政策执行分析与评估、土地政策执行监测）策执行分析与评估、土地政策执行监测）q土地政策实施效果评估土地政策实施效果评估在不同阶段的土地政策分析与评估有不同的作用在不同阶段的土地政策分析与评估有不同的作用2.2.土地政策分析与评估的内容土地政策分析与评估的内容（即都做哪些工作：（即都做哪些工作：建立标准、收集政策信息、分析评价
28、、政策建议）建立标准、收集政策信息、分析评价、政策建议）1)1)建立标准建立标准依据依据 标准的六个方面标准的六个方面 效果效果对政策结果的价值判断对政策结果的价值判断 效率效率实施效果与成本的对比实施效果与成本的对比 充足性充足性分析政策目标的实现程度，部分、完全、超额实现分析政策目标的实现程度，部分、完全、超额实现 公平性公平性成本与效益之间的分配是符合权利义务对等成本与效益之间的分配是符合权利义务对等 回应性回应性政策效果能否符合政策作用对象的需要、偏好和价值政策效果能否符合政策作用对象的需要、偏好和价值观念等观念等 适宜性适宜性判断政策目标对社会的适宜程度判断政策目标对社会的适宜程度2
29、.2.土地政策分析与评估的内容土地政策分析与评估的内容q2)2)收集政策信息收集政策信息基础基础 信息收集方法：问卷调查、案例收集、资料查阅、社会实验等q3)3)分析评价分析评价核心核心对于政策预期效果的分析与评价：不同政策方案和拟实施方案的可能影响、政策实施成本效益比较、可能受到的政策影响的群体、政策效益成本在不同群体之间可能的分配情况以及政策实施后目标群体可能反映及其对政策目标实现的影响等。对于已经实施的土地政策：分析实施效果、目标实现程度、实施是否满足公平性要求、政策是否需要进行修订、继续执行还是终止。q4)政策建议目的3.3.土地政策分析与评估的过程土地政策分析与评估的过程q确定土地政
30、策问题q确定土地政策评估标准q评价和比较土地政策方案q报告评估结果二、土地政策分析与评估的标准二、土地政策分析与评估的标准1.政治价值标准：用土地政策的公平性和回应性来体现2.伦理道德标准：代内与代际的公平性；区域公平3.经济价值标准：收益成本比1或净收益04.生态价值标准：一项政策实施对土地生态环境的可能有四种不同结果：恶化；没影响；改善；破坏与改善兼有（净生态效益大于、小于、等于零）5.政策效力标准：即对土地资源优化配置的效力。实际与计划比；土地政策指标的动态变化；计划投入与实际投入等。如耕地保护政策三、土地政策分析与评估的方法三、土地政策分析与评估的方法1.土地政策分析与评估的比较原理q
31、土地政策前后比较q有无土地政策比较q土地政策规划与实际比较q政策实验比较分析n有无土地政策比较三、土地政策分析与评估的方法三、土地政策分析与评估的方法2.土地政策分析与评估的方法q成本效益评估法q多因素综合评价法q计量经济模型评价法：回归分析、时间序列分析等思考题：1.1.如何理解土地政策，土地政策的特征和功能是什么？如何理解土地政策，土地政策的特征和功能是什么？2.2.土地政策与土地法规、土地行政的异同土地政策与土地法规、土地行政的异同3.3.土地政策构成要素有哪些？土地政策构成要素有哪些？4.4.如何认识土地政策的类型？如何认识土地政策的类型？5.5.如何认识土地政策过程？如何认识土地政策过程？6.6.什么是土地政策法律化？什么是土地政策法律化？7.7.如何认识分析土地政策分析与评估的内涵及其主要意义？如何认识分析土地政策分析与评估的内涵及其主要意义？8.8.土地政策分析与评估有哪些方法？土地政策分析与评估有哪些方法？
