1、第二节第二节 公共政策的分类、地公共政策的分类、地位与功能位与功能一、公共政策的形式分类一、公共政策的形式分类 定义：定义：所谓公共政策的形式特征，指的是一项政所谓公共政策的形式特征，指的是一项政策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程策是由谁制定、它的合法化经过什么样的程序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生序、它的目标群体是谁、它的适用范围和生效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行效时间怎样、它的执行者是谁、主要的执行手段是什么等等在政策文本上有正式规定的手段是什么等等在政策文本上有正式规定的特征。特征。公共政策的形式特征是由公共权力机关的权力划分和权力配公共政策的形式特征是由公共权力机关的
2、权力划分和权力配置决定的。置决定的。根据权力配置的不同，可从横向和纵向两个维根据权力配置的不同，可从横向和纵向两个维度将公共政策划分为以下类型：度将公共政策划分为以下类型：(一一)、横向：立法决策、行政决策和司法决策、横向：立法决策、行政决策和司法决策 1、立法决策、立法决策-人大决策人大决策 宪法。一方面集中体现了全国各族人民的意志和利益，宪法。一方面集中体现了全国各族人民的意志和利益，另一方面又是党的路线和总政策被赋予法的形态。另一方面又是党的路线和总政策被赋予法的形态。人大有权制定、修改、解释宪法。人大有权制定、修改、解释宪法。宪法的每一次修改和解释都意味着我国公共政策的重大宪法的每一次
3、修改和解释都意味着我国公共政策的重大变动。变动。基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、基本法律。全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。国家机构的和其他的基本法律。其他法律。指由全国人大及其常委会制定的行为其他法律。指由全国人大及其常委会制定的行为规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律的规范。全国人大常委会有权制定不属于基本法律的其他法律。其他法律。“其他法律其他法律”涉及外交、社会治安、环境保护、涉及外交、社会治安、环境保护、统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域统计、土地管理、工商行政管理、专利等各个领域的各个方面。的各个方面。全国人大常委会还有权解释
4、法律。全国人大常委会还有权解释法律。2、行政决策、行政决策-行政机关决策行政机关决策 所谓行政决策，是指国家行政机关在法定所谓行政决策，是指国家行政机关在法定的权力和职能范围内，按一定程序和方法做的权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。出的决定。行政法规。现行宪法规定国务院有权根据行政法规。现行宪法规定国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。发布决定和命令。”另外，国务院还可根据另外，国务院还可根据全国人大授权制定行政法规。全国人大授权制定行政法规。制定行政法规又称行政立法，在所有的公共政策制定行政法规又称行政立法，
5、在所有的公共政策中占有极重要的地位。中占有极重要的地位。行政法规以总理令的形式发布。行政法规以总理令的形式发布。行政措施、决定和命令。以国务院文件或国务院行政措施、决定和命令。以国务院文件或国务院办公厅文件的形式发布。办公厅文件的形式发布。部门规章。国务院各部、委在本部门的权限内，部门规章。国务院各部、委在本部门的权限内，发布规章。发布规章。部门规章具有较强的规范性，外部形式也与法律部门规章具有较强的规范性，外部形式也与法律和行政法规相似，是法律和行政法规的进一步具体和行政法规相似，是法律和行政法规的进一步具体化。部门规章大都以部长令的形式发布。化。部门规章大都以部长令的形式发布。3、中国的司
6、法决策、中国的司法决策 决策职能较弱。决策职能较弱。(二二)纵向上可分为：中央政策纵向上可分为：中央政策(国家政策国家政策)、地、地方政策、基层政策方政策、基层政策 1、中央政策就是国家政策、中央政策就是国家政策 2、地方政策指省、市、县三级政府的政、地方政策指省、市、县三级政府的政策策 3、基层政策指乡政府的政策、基层政策指乡政府的政策二、公共政策依内容的分类二、公共政策依内容的分类 1、元政策、基本政策、具体政策、元政策、基本政策、具体政策 1)元政策元政策 在公共政策的层级系统中，元政策是最深在公共政策的层级系统中，元政策是最深层的政策。层的政策。元政策是元政策是“关于政策的政策关于政策
7、的政策”，是，是“用以用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法指导和规范政府政策行为的一套理念和方法的总称的总称”，其基本用途在于，其基本用途在于“如何正确地制如何正确地制定公共政策和有效地执行公共政策定公共政策和有效地执行公共政策”。功能：即排序价值、选择方向、规定程序功能：即排序价值、选择方向、规定程序 类别：类别：(1)元政策的第一种类型是价值性的元政策元政策的第一种类型是价值性的元政策-“民主民主”、“自由自由”、“公正公正”(2)元政策的第二种类型是方向性的元政策元政策的第二种类型是方向性的元政策-“以经济建设为中心以经济建设为中心”、“改革开放改革开放”(3)元政策的第三种类型是
8、程序性的元政策元政策的第三种类型是程序性的元政策-民主集中制民主集中制 2）基本政策）基本政策 基本政策通常是高层次的、大型的、长远基本政策通常是高层次的、大型的、长远的、带有战略性的政策方案。的、带有战略性的政策方案。元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策元政策侧重于价值陈述，它为所有的政策提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目提供价值评判的标准；基本政策则侧重于目标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规标陈述，为相关范畴内的所有的具体政策规定总目标。定总目标。特征：特征：(1)权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制权威性。通常只有中央政策及其授权机关才能制定和发布。是一种高级政策，它有指导
9、和约束具体定和发布。是一种高级政策，它有指导和约束具体政策的权威。政策的权威。(2)广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆广泛性。多数情况下，基本政策的适用范围覆盖整个国家。盖整个国家。(3)稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时稳定性。基本政策具相当大的稳定性，是长时期起作用。期起作用。(4)系统性。基本政策是一种大型的总体性的政策，系统性。基本政策是一种大型的总体性的政策，必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行必然会衍生出一整套具体政策、具体执行步骤和行动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策动方案，彼此之间形成有内在联系相互关联的政策系统。系统。3)具体政策具体政策 凡是在
10、元政策和基本政策的范畴以外的政策，都凡是在元政策和基本政策的范畴以外的政策，都可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面：可归入具体政策。它的具体性表现在以下四个方面：(1)具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出具体政策是针对特定而具体的公共政策问题作出的政策规定。的政策规定。(2)具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。具体政策表现为一系列的行动步骤和行动方案。(3)具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实具体政策必然要求有对应的部门或机构来具体实施。施。(4)具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观具体政策的实施效果是在经验基础上可以直接观察到并可以评价的。察到并可以评价的。2
11、、依社会内容的分类、依社会内容的分类 一切需要由政府处理的问题，都可以列一切需要由政府处理的问题，都可以列入公共政策的范畴入公共政策的范畴。可分为以下类别：可分为以下类别：1)政治政策政治政策 (1)、国内政治政策：、国内政治政策：政府改革；政府改革；选举选举政策；政策；政治过程等。政治过程等。(2)、国际政治政策：、国际政治政策：战争与和平；战争与和平；国国际贸易与商业发展等。际贸易与商业发展等。2)科学与技术政策科学与技术政策 (1)、规划政策：、规划政策：住房；住房；交通；交通；通讯。通讯。(2)、应用科学政策：、应用科学政策：能源；能源；医疗保健；医疗保健；技技术革新。术革新。3)经济
12、政策经济政策 (1)、涉及整体经济政策：、涉及整体经济政策：经济运行与经济成长；经济运行与经济成长；金融与货币；金融与货币；税收、支出与赤字；税收、支出与赤字；通货膨胀通货膨胀与失业。与失业。(2)生产要素及生产流通政策生产要素及生产流通政策土地与农业；土地与农业；商商业与消费；业与消费；劳动力及其管理。劳动力及其管理。4)社会政策社会政策 (1)、集团政策：、集团政策：民族与性别；民族与性别；贫困与贫困与公共援助；公共援助；家庭。家庭。(2)、个人发展政策：、个人发展政策：教育与学习；教育与学习；人人口流动；口流动；闲暇娱乐。闲暇娱乐。5)法律政策法律政策 (1)刑事犯罪的惩治；刑事犯罪的惩
13、治；(2)公民权利保障；公民权利保障；(3)经济商业犯罪的防范；经济商业犯罪的防范；(4)政府行为失当政府行为失当的纠正。的纠正。此种分类的意义：此种分类的意义：公共政策是科学知识的综合运用，科学知公共政策是科学知识的综合运用，科学知识是公共政策的基础。识是公共政策的基础。政府必须依靠科学知识制定政策，政府必须依靠科学知识制定政策，“知识知识就是政策就是政策”。三、公共政策重要地位三、公共政策重要地位 1、公共政策是国家公共权力运行的具体表现、公共政策是国家公共权力运行的具体表现-公公共政策中的社会问题发现、政治议程、决策、政策共政策中的社会问题发现、政治议程、决策、政策执行等实际上就是公共权
14、力的运行。执行等实际上就是公共权力的运行。2公共政策是政府实施公共管理的重要途径公共政策是政府实施公共管理的重要途径。市场的缺陷，需要政府的宏观调控；市场的缺陷，需要政府的宏观调控；政府调控的方式是制定各种规范，这就是公共政府调控的方式是制定各种规范，这就是公共政策。政策。公共政策是政府履行其职能、进行公共管理的最公共政策是政府履行其职能、进行公共管理的最主要、也是最重要的方式。主要、也是最重要的方式。3公共政策是政府维护公众利益的主要手段公共政策是政府维护公众利益的主要手段 四、公共政策的主要功能四、公共政策的主要功能公共政策的基本功能有四个：管制功能、导向功公共政策的基本功能有四个：管制功
15、能、导向功能、调节功能和分配功能。能、调节功能和分配功能。1、管制功能、管制功能通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为通过制约、禁止政策对象行为来实现的。表现为两个方面：两个方面：(1)条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规条文规定使政策对象不能、不愿、不敢超出规范，这是积极性管制功能。范，这是积极性管制功能。(2)条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，条文规定使政策对象发生违犯规范的行为时，受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。受到相应的惩罚，这是政策的消极性管制功能。2、导向功能、导向功能 政府依据特定的目标，通过政策对人们的政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展
16、加以引导，这就是政策导行为和事物的发展加以引导，这就是政策导向功能。向功能。导向功能，一种是直接引导，另一种是间导向功能，一种是直接引导，另一种是间接引导接引导 导向功能的作用，有正向引导，也有负向引导向功能的作用，有正向引导，也有负向引导导 3、分配功能、分配功能 政府需要站在公正的立场上，用政策来调整现实政府需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。的利益关系。易获利的群体或个体：易获利的群体或个体：与政府主观偏好一致或基本一致的个人或社会与政府主观偏好一致或基本一致的个人或社会集团集团 普遍获利的社会多数普遍获利的社会多数 最能代表社会生产力发展方向的利益集团最能代表社会生产力发
17、展方向的利益集团 4、调控功能、调控功能 是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的是指政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，为了平衡各种利益矛盾，实现社会的稳定和发展，公共政策，需要调控社会利益关系。公共政策，需要调控社会利益关系。公共政策的调控功能，也有直接和间接两种形式。公共政策的调控功能，也有直接和间接两种形式。公共政策的调控功能，有积极与消极之分。公共政策的调控功能，有积极与消极之分。第三节第三节 公共政策的历史沿革公共政策的历史沿革 一、西方政策类
18、学科的形成与发展一、西方政策类学科的形成与发展 1、5060年代：形成时期年代：形成时期 以美国政策学者哈罗德以美国政策学者哈罗德拉斯韦和丹尼尔拉斯韦和丹尼尔儒儒勒于勒于1951年合著的年合著的政策科学政策科学为标志。拉为标志。拉斯韦尔是现代政策科学的创始人。斯韦尔是现代政策科学的创始人。美国政治学的研究也经历了几个阶段的演变。美国政治学的研究也经历了几个阶段的演变。19世纪末至世纪末至20世纪初的传统主义时期，着世纪初的传统主义时期，着重于国有制度和国家观念的研究。重于国有制度和国家观念的研究。第一次世界大战以后的第一次世界大战以后的“权力主义权力主义”时期，时期，着重于权力关系和权力集团关
19、系的研究。着重于权力关系和权力集团关系的研究。第二次世界大战以后的第二次世界大战以后的“行为主义行为主义”时期，时期，运用自然科学的技术手段和定量分析，着重运用自然科学的技术手段和定量分析，着重研究个人或团体的政治行为。研究个人或团体的政治行为。70年代以来的后行为主义时期，提倡用年代以来的后行为主义时期，提倡用“政治系统政治系统”的概念取代的概念取代“国家国家”的概念，的概念，着重研究政治系统和政治环境的因果关系、着重研究政治系统和政治环境的因果关系、相互作用。相互作用。2、70年代：发展时期年代：发展时期 政策科学呈现出两种发展趋势：政策科学呈现出两种发展趋势：“趋前倾向趋前倾向”，主要表
20、现为，主要表现为60年代中期以后年代中期以后兴起的政策咨询潮流。兴起的政策咨询潮流。“趋后倾向趋后倾向”主要表现为主要表现为70年代中期以后的年代中期以后的政策周期化研究。政策周期化研究。380年代：比较研究时期年代：比较研究时期 特点特点 政策研究机构普遍、多样；政策研究机构普遍、多样；学科建设日益成熟。学科建设日益成熟。政策研究专业化。政策研究专业化。二、中国政策研究的发展和中国古代二、中国政策研究的发展和中国古代政策思想的丰富遗产政策思想的丰富遗产 1、古代的政策思想遗产：、古代的政策思想遗产：政策思想研究。古代中国的政策思想可以政策思想研究。古代中国的政策思想可以归纳为：归纳为：a“惠
21、民惠民”、“养民养民”、“富民富民”政政策传统。策传统。b“不患寡而患不均不患寡而患不均”政策倾向。政策倾向。c“民为邦国，政在得民民为邦国，政在得民”政策原则。政策原则。d“无为无为而治而治”政策构想。政策构想。e“重农抑商重农抑商”政策主张。政策主张。f“世异则事异，事异则备变世异则事异，事异则备变”政策思想。政策思想。政策实践研究。明朝冯梦龙编纂的政策实践研究。明朝冯梦龙编纂的智囊智囊计计，记录了从先秦到明代的，记录了从先秦到明代的1000多个政策多个政策案例，可以说我国最早的政策案例分析。西案例，可以说我国最早的政策案例分析。西汉贾谊的汉贾谊的论积贮疏论积贮疏和晁错的和晁错的论贵粟论贵
22、粟疏疏，都是我国古代典型的政策研究报告。，都是我国古代典型的政策研究报告。记录了我国历史上关于盐铁官营、酒类专卖记录了我国历史上关于盐铁官营、酒类专卖等经济政策的一场著名的辩论。等经济政策的一场著名的辩论。谋略思想研究。古代中国的谋略思想可以谋略思想研究。古代中国的谋略思想可以归纳为：归纳为：a以曲求伸，以退求进、韬光养晦。以曲求伸，以退求进、韬光养晦。b拉拢、分化、征服恩威并施。拉拢、分化、征服恩威并施。c广施安抚、广施安抚、厚施绥靖、力倡仁信、尚礼而治。厚施绥靖、力倡仁信、尚礼而治。d封疆镇国、封疆镇国、分土而守、分而治之。分土而守、分而治之。e以民为本、以柔克刚以民为本、以柔克刚的统御之
23、术。的统御之术。国策、谋略专著研究。对国策、谋略专著研究。对孙子兵法孙子兵法的的研究是这方面最有影响力的活动。研究是这方面最有影响力的活动。孙于兵孙于兵法法从唐朝时传人日本至今，已被译为日，从唐朝时传人日本至今，已被译为日，法、英、俄、德、朝、西班牙、捷、越、希法、英、俄、德、朝、西班牙、捷、越、希伯莱等数十种文本。拿破仑看到伯莱等数十种文本。拿破仑看到孙子兵法孙子兵法法译本时如获宝，经常研究并运用。英国元法译本时如获宝，经常研究并运用。英国元帅蒙哥马利访问中国时，提出要把帅蒙哥马利访问中国时，提出要把孙子兵孙子兵法法作为世界各国的军事教材。作为世界各国的军事教材。2、旧中国政策思想发展、旧中
24、国政策思想发展 一部分地主阶级的革新振和资产阶级的革命派，一部分地主阶级的革新振和资产阶级的革命派，先后提出了学习西方科学技术，要求强国御侮的政先后提出了学习西方科学技术，要求强国御侮的政策。策。处于统治地位的封建地主阶级和官僚买办资产阶处于统治地位的封建地主阶级和官僚买办资产阶级，为了维护其统治，必然实行反动政策。级，为了维护其统治，必然实行反动政策。一大批先进的中国人，为了探索救国救民的道路，一大批先进的中国人，为了探索救国救民的道路，积累了可贵的经验、教训和政策思想资料。积累了可贵的经验、教训和政策思想资料。3、当代中国的政策学研究、当代中国的政策学研究 80年代：蕴育阶段。年代：蕴育阶段。90年代初：开创阶段。年代初：开创阶段。90年代中期及以后：发展阶段。年代中期及以后：发展阶段。1994年年5月月22日，成立中国政策科学研究会。日，成立中国政策科学研究会。
