1、 第二章第二章 物业管理基本制度与政策物业管理基本制度与政策本章主要内容：本章主要内容：1 1、法的基本知识、法的基本知识 2 2、物业管理的法制建设、物业管理的法制建设 3 3、物业管理条例、物业管理条例 第一节第一节 法的基本知识法的基本知识 一、法的概念一、法的概念 法是社会经济发展到一定阶段并出现了阶级法是社会经济发展到一定阶段并出现了阶级以后才出现的。以后才出现的。法是阶级矛盾不可调和的产物，是以国家政法是阶级矛盾不可调和的产物，是以国家政权形式出现，用国家政权的强制力来保证实现的权形式出现，用国家政权的强制力来保证实现的各种社会规范的总称。各种社会规范的总称。二、中国现行的法二、中
2、国现行的法 宪法、法律、行政法规、地方性法规（自治宪法、法律、行政法规、地方性法规（自治条例）和行政规章等。条例）和行政规章等。三、法的分类三、法的分类 1 1、国内法和国际法、国内法和国际法 2 2、实体法与程序法、实体法与程序法 第二节第二节 物业管理的法制建设物业管理的法制建设 从从19811981年我国第一家物业管理公司成立至年我国第一家物业管理公司成立至今，国家建设部及各省、市、自治区相继出台了今，国家建设部及各省、市、自治区相继出台了有关物业管理的法律法规和标准，主要涉及到以有关物业管理的法律法规和标准，主要涉及到以下几个方面：下几个方面：一、出台一、出台城市新建住宅小区管理办法城
3、市新建住宅小区管理办法 建设部建设部19941994年年3 3月月2323日颁布，日颁布，19941994年年4 4月月1 1日开日开始实行。始实行。二、制定全国物业管理示范住宅小区（大厦、工业区）二、制定全国物业管理示范住宅小区（大厦、工业区）考评标准考评标准 19961996年年8 8月，建设部下发了关于月，建设部下发了关于全国城市物业管理全国城市物业管理优秀住宅小区（大厦、工业区）达标办法优秀住宅小区（大厦、工业区）达标办法的通知的通知。20052005年年5 5月，建设部又下发了月，建设部又下发了关于修订全国物业管关于修订全国物业管理示范住宅小区（大厦、工业区）标准及有关考评验收工理示
4、范住宅小区（大厦、工业区）标准及有关考评验收工作的通知作的通知 。三、建立物业管理从业人员持证上岗制度三、建立物业管理从业人员持证上岗制度 19961996年年9 9月，建设部人事教育劳动司、房地产业司共月，建设部人事教育劳动司、房地产业司共同下发了同下发了关于物业管理企业经理、管理员岗位培训持证关于物业管理企业经理、管理员岗位培训持证上岗制度的通知上岗制度的通知。规定从。规定从19991999年年1 1月月1 1日起，物业管理从日起，物业管理从业人员应全部持证上岗。业人员应全部持证上岗。四、建立物业管理企业资质管理制度四、建立物业管理企业资质管理制度 19991999年年1010月月3131
5、日，日，建设部印发了建设部印发了物业管理物业管理企业资质管理试行办法企业资质管理试行办法的通知。的通知。20042004年年3 3月月1717日，建设部发布了日，建设部发布了物业管理资物业管理资质管理办法质管理办法。该。该办法办法于于20042004年年5 5月月1 1日起实日起实施。施。五、规范物业管理服务收费行为五、规范物业管理服务收费行为 1 1、19961996年年2 2月月9 9日，国家计委、建设部联合下日，国家计委、建设部联合下发了关于发了关于城市住宅小区物业管理服务收费暂行城市住宅小区物业管理服务收费暂行办法办法。2 2、20032003年年1111月月1515日，国家发改委和建
6、设部联日，国家发改委和建设部联合发布了合发布了物业服务收费管理办法物业服务收费管理办法，该，该办法办法自自20042004年年1 1月月1 1日起执行。日起执行。3 3、20042004年年7 7月月1919日，国家发改委、建设部联日，国家发改委、建设部联合下发了关于合下发了关于物业服务收费明码标价规定物业服务收费明码标价规定，该该规定规定从从20042004年年1 1月月1 1日起实施。日起实施。六、建立住宅专项维修资金制度六、建立住宅专项维修资金制度 20032003年年9 9月月1 1日实施的日实施的物业管理条例物业管理条例再次再次明确建立住宅明确建立住宅“专项维修基金专项维修基金”的制
7、度。的制度。七、建立物业管理企业财务管理制度与税收政策七、建立物业管理企业财务管理制度与税收政策 1、1998年1月1日起施行物业管理企业财务管理规定。2、2001年1月5日，建设部转发了财政部关于物业管理企业执行（房地产开发企业会计制度）有关问题的通知。3、1998年12月15日，国家税务总局下发了关于物业管理企业代收费用有关营业税问题的通知。八、制定普通住宅小区物业管理服务等级标准八、制定普通住宅小区物业管理服务等级标准 20042004年年7 7月月6 6日，国家发改委会同建设部下发日，国家发改委会同建设部下发了了物业服务收费管理办法物业服务收费管理办法；中国物业管理协；中国物业管理协会
8、制定了会制定了普通住宅小区物业管理服务等级标准普通住宅小区物业管理服务等级标准（试行）（试行）。九、与物业管理活动有关的其它规定九、与物业管理活动有关的其它规定 1 1、关于住宅装饰装修的规定、关于住宅装饰装修的规定 1995 1995年年9 9月月1 1日建设部下发了日建设部下发了建筑装饰装修建筑装饰装修的管理的管理规定及规定及住宅室内装饰装修管理办法住宅室内装饰装修管理办法。2 2、关于住宅安全防范的规定、关于住宅安全防范的规定 1996 1996年年2 2月月1 1日，建设部、公安部联合颁布了日，建设部、公安部联合颁布了城市居民住宅安全防范设施建设管理法规定城市居民住宅安全防范设施建设管
9、理法规定，20012001年年6 6月月5 5日，建设部、公安部、民政部又联合日，建设部、公安部、民政部又联合下发了下发了关于加强居民住宅区安全防范工作的协关于加强居民住宅区安全防范工作的协作配合切实保障居民居住安全的通知作配合切实保障居民居住安全的通知。3 3、关于商品住宅实行两书的规定、关于商品住宅实行两书的规定 建设部规定，从建设部规定，从19981998年年9 9月月1 1日起，在房地产日起，在房地产开发企业的商品房销售中实行开发企业的商品房销售中实行住宅质量保证住宅质量保证书书和和住宅使用说明书住宅使用说明书制度。制度。第三节第三节 物业管理条例物业管理条例 一、一、条例条例的立法过
10、程的立法过程 二、二、条例条例的四个原则的四个原则 1 1、物业管理权利和财产权利对应的原则、物业管理权利和财产权利对应的原则 2 2、维护全体业主合法权益的原则、维护全体业主合法权益的原则 3 3、现实性与前瞻性有机结合的原则、现实性与前瞻性有机结合的原则 4 4、从实际出发，实事求是的原则、从实际出发，实事求是的原则 三、三、条例条例确立的七项制度确立的七项制度 1 1、业主大会制度、业主大会制度 2 2、业主公约制度、业主公约制度 3 3、物业管理招投标制度、物业管理招投标制度 4 4、物业承接验收制度、物业承接验收制度 5 5、物业管理企业资质管理制度、物业管理企业资质管理制度 6 6
11、、物业管理从业人员职业资格制度、物业管理从业人员职业资格制度 7 7、住宅专项维修资金制度、住宅专项维修资金制度 四、四、条例条例涉及的八个问题涉及的八个问题 1 1、关于业主和业主大会、关于业主和业主大会 2 2、关于前期物业管理、关于前期物业管理 3 3、关于物业管理服务、关于物业管理服务 4 4、关于物业服务合同、关于物业服务合同 5 5、关于物业服务费用、关于物业服务费用 6 6、关于物业的使用与维护、关于物业的使用与维护 7 7、关于住宅专项维修资金、关于住宅专项维修资金 8 8、关于法律责任、关于法律责任补充：补充：1 1、物业管理违法行为的构成要件、物业管理违法行为的构成要件 违
12、法性、危害性、可罚性（指行为人违法或违约符合违法性、危害性、可罚性（指行为人违法或违约符合法律规范所规定的制裁条件）。法律规范所规定的制裁条件）。2 2、物业管理法律责任的种类、物业管理法律责任的种类 （1 1）民事法律责任。）民事法律责任。物业管理民事法律责任的方式物业管理民事法律责任的方式有：有：A A、停止侵害（停止违法、违章节行为），、停止侵害（停止违法、违章节行为），B B、消除危、消除危害（排除险情或隐患），害（排除险情或隐患），C C、排除妨碍（拆除违章建筑、排除妨碍（拆除违章建筑等），等），D D、恢复原状（进行必要的修复或保护），、恢复原状（进行必要的修复或保护），E E、赔
13、偿、赔偿损失（对受害人的物质损失和精神损失予以补偿），损失（对受害人的物质损失和精神损失予以补偿），F F、赔礼道歉。赔礼道歉。（2 2）行政法律责任。）行政法律责任。物业管理行政法律责任的方式物业管理行政法律责任的方式有：有：A A、中止营业或吊销执照（对物业管理公司）；、中止营业或吊销执照（对物业管理公司）；B B、罚款（对物管公司或业主）；、罚款（对物管公司或业主）；C C、公开检讨或通报批评（对物管公司或业主）；、公开检讨或通报批评（对物管公司或业主）；D D、行政纪律处分（对管理人员）；、行政纪律处分（对管理人员）；E E、行政拘留（对管理公司责任人员或业主）。、行政拘留（对管理公司
14、责任人员或业主）。（3 3）刑事责任。）刑事责任。对严重违反物业管理法律规定，触对严重违反物业管理法律规定，触犯刑事法律的，由司法机关追究其刑事责任。犯刑事法律的，由司法机关追究其刑事责任。l。3 3、物业管理违约行为及其处理、物业管理违约行为及其处理 违约行为主要出现在业主和使用人之间、业违约行为主要出现在业主和使用人之间、业主及使用人与物业管理企业之间。主及使用人与物业管理企业之间。（1 1）处理违约行为的几个层次：协商解决、）处理违约行为的几个层次：协商解决、调解、仲裁或诉讼。调解、仲裁或诉讼。（2 2）违约责任的产生：产生违约责任的条件）违约责任的产生：产生违约责任的条件有两项，一是不
15、履行合同，二是当事人有过错。有两项，一是不履行合同，二是当事人有过错。（3 3）承担违约责任的方式：取消或限制部分）承担违约责任的方式：取消或限制部分权利、经济处罚（包括违约金和赔偿金）。权利、经济处罚（包括违约金和赔偿金）。（4 4）违约责任的免除：由于不可抗力造成合）违约责任的免除：由于不可抗力造成合同不能履行或不能完全履行的，可不承担责任。同不能履行或不能完全履行的，可不承担责任。阅读材料：阅读材料：物业管理条例物业管理条例的理念偏差与制度缺陷的理念偏差与制度缺陷一、问题的由来一、问题的由来 物业管理条例物业管理条例由国务院制定由国务院制定,2003,2003年年9 9月月1 1日在全国
16、实施日在全国实施。该条例规定该条例规定,为了规范物业管理活动为了规范物业管理活动,维护业主和物业管理企业的合维护业主和物业管理企业的合法权益法权益,改善人民群众的生活和工作环境改善人民群众的生活和工作环境,制定本条例。而所谓的物制定本条例。而所谓的物业管理业管理,是指业主通过选聘物业管理企业是指业主通过选聘物业管理企业,由业主和物业管理企业按由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理修、养护、管理,维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动。物物权法权法2
17、0072007年制定年制定之后之后,物业管理条例物业管理条例经历过一次修订。不过经历过一次修订。不过,上述内容除将物业管理企业改为物业服务企业之外上述内容除将物业管理企业改为物业服务企业之外,其余没有任何其余没有任何的变动。的变动。按照以上规定按照以上规定,物业管理是一种委托关系物业管理是一种委托关系,物业服务企业是当然物业服务企业是当然的主体。不过的主体。不过,笔者认为笔者认为,物业管理的核心理念是业主自治。业主管物业管理的核心理念是业主自治。业主管理自己的物业理自己的物业,既是一种权利既是一种权利,也是一种义务。业主委托第三人管理也是一种义务。业主委托第三人管理物业物业,只是业主实现自治权
18、的一种方式。业主既可以委托物业公司只是业主实现自治权的一种方式。业主既可以委托物业公司管理物业管理物业,也可以自己管理物业。在具体的管理方式上也可以自己管理物业。在具体的管理方式上,业主享有充业主享有充分的决定权。物业的法律基础是财产权分的决定权。物业的法律基础是财产权,既包括土地使用权既包括土地使用权,也包括也包括房产所有权。而房产所有权中既有专有部分房产所有权。而房产所有权中既有专有部分,又有共有部分。在确又有共有部分。在确定物业管理区域时定物业管理区域时,必须以财产权作为依据必须以财产权作为依据,而不能只考虑物业管理而不能只考虑物业管理的效率的效率,或者社区治理的便利。或者社区治理的便利
19、。物权法物权法制定之后制定之后,其中关于建筑物区分所权的规定其中关于建筑物区分所权的规定,以及有以及有关建筑区划的规定关建筑区划的规定,充分体现了产权保障的原则。而有关物业管理充分体现了产权保障的原则。而有关物业管理方面的内容方面的内容,充分体现了业主自治的精神。但是充分体现了业主自治的精神。但是物业管理条例物业管理条例在修订时在修订时,对此并没有很好地予以贯彻对此并没有很好地予以贯彻,制度方面偏差也未能纠正。制度方面偏差也未能纠正。样造成的后果是样造成的后果是,业主的物权受到损害业主的物权受到损害,业主的自治权可能无法落业主的自治权可能无法落实。实。因此因此,物业管理条例物业管理条例亟待进一
20、步修订亟待进一步修订,既要修其既要修其理念方面的理念方面的偏差偏差,又要改正其又要改正其制度方面的缺陷制度方面的缺陷。二、物业管理的核心是业主自治二、物业管理的核心是业主自治 根据根据物权法物权法的有关规定的有关规定,物业管理条例物业管理条例将将“物业管理物业管理企企业业”修改为修改为“物业服务企业物业服务企业”,这是一个重大的观念进步。确实这是一个重大的观念进步。确实,从从物物的角度看的角度看,物业确实需要管理。例如物业确实需要管理。例如,花草需要修建花草需要修建,房屋需要维护房屋需要维护,电梯需要检修电梯需要检修,等等。然而等等。然而,从物业公司的角度看从物业公司的角度看,其工作内容具有其
21、工作内容具有双重性。除了对物的管理外双重性。除了对物的管理外,重点是对人的服务重点是对人的服务,也就是对业主的服也就是对业主的服务。管理物业只是一种手段务。管理物业只是一种手段,其核心是为业主提供优质服务其核心是为业主提供优质服务,为业主为业主提供一个良好的生活、工作环境。因此提供一个良好的生活、工作环境。因此,首先必须明确首先必须明确,物业公司是物业公司是为业主服务的企业为业主服务的企业,其次才是管理物业的专业企业其次才是管理物业的专业企业。将物业管理企业改为物业服务企业同时也说将物业管理企业改为物业服务企业同时也说明明,物业公司不是物业公司不是一个社会管理者一个社会管理者,其对业主没有任何
22、管理权其对业主没有任何管理权,也不能代政府行使任何也不能代政府行使任何职权。物业公司在为业主提供服务的过程中职权。物业公司在为业主提供服务的过程中,受业主大会或业主委受业主大会或业主委员会的授权员会的授权,或受物业服务合同的授权或受物业服务合同的授权,为了对物业实施规范化管理为了对物业实施规范化管理,可能会对业主的行为施加一定的限制。例如可能会对业主的行为施加一定的限制。例如,业主进出小区时需要业主进出小区时需要出示证件出示证件,业主停车时必须按照要求停泊业主停车时必须按照要求停泊,业主不能占用公共通道业主不能占用公共通道,不能乱扔垃圾、废弃物不能乱扔垃圾、废弃物,等等。但是等等。但是,这些权
23、利都是业主直接或间接这些权利都是业主直接或间接授予的授予的,不是物业公司本身所固有的。不是物业公司本身所固有的。不过不过,如果一直遵循上述思路如果一直遵循上述思路,将物业管理转化为物业服务将物业管理转化为物业服务,又又容易走向另外一条歧路。物业服务意味着存在两方主体容易走向另外一条歧路。物业服务意味着存在两方主体:服务提供服务提供方与服务接收方在通常情况下方与服务接收方在通常情况下,业主是服务接受方业主是服务接受方,物业公司是服务物业公司是服务提供方。提供方。物业管理条例物业管理条例第第2 2条对物业管理的定义条对物业管理的定义,就是遵循这种就是遵循这种思维模式的。笔者认为思维模式的。笔者认为
24、,针对物业公司而言针对物业公司而言,确实应该凸显其服务性确实应该凸显其服务性质。但是质。但是,这种理解抽去了物业管理的核心这种理解抽去了物业管理的核心,只是关注其派生的一面只是关注其派生的一面因而有待进一步澄清。因而有待进一步澄清。事实上事实上,物业管理的实质就是业主自治。业主基于财产共有这物业管理的实质就是业主自治。业主基于财产共有这一事实一事实,共同管理建筑区划内的财产。对业主来说共同管理建筑区划内的财产。对业主来说,物业管理既是一物业管理既是一种义务种义务,也是一种权利。这种身份与财产关系紧密相连。业主参与也是一种权利。这种身份与财产关系紧密相连。业主参与物业管理的途径是物业管理的途径是
25、,参加业主大会参加业主大会,共同决定小区的重大事项共同决定小区的重大事项,并选并选举业主委员会举业主委员会,执行业主大会的决议。业主的义务在于执行业主大会的决议。业主的义务在于,遵守业主大遵守业主大会或者业主委员会的决定会或者业主委员会的决定,承担物业管理的各项费用。业主将房产承担物业管理的各项费用。业主将房产转让出去之后转让出去之后,随即丧失业主资格随即丧失业主资格,不能继续参与物业管理。新的业不能继续参与物业管理。新的业主获得物业管理权的同时主获得物业管理权的同时,也必须承继物业管理义务。也必须承继物业管理义务。从这个角度看从这个角度看,物业管理条例物业管理条例关于物业管理的理解关于物业管
26、理的理解,存在明存在明显的偏颇之处。显的偏颇之处。物业管理条例物业管理条例第第2 2条规定，本条例所称物业管条规定，本条例所称物业管理理,是指业主通过选聘物业服务企业是指业主通过选聘物业服务企业,由业主和物业服务企业按照物由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理养护、管理,维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。事实上事实上,选聘物业服务企业进行物业管理选聘物业服务企业进行物业管理,只是业主物业管理权中的只是业主物业管理权中的一部分。
27、业主的投票权、业主大会的决策权一部分。业主的投票权、业主大会的决策权,以及业主委员会的执以及业主委员会的执行权行权,才是物业管理更为核心的内容。才是物业管理更为核心的内容。由此可知由此可知,是否聘用物业服务企业是否聘用物业服务企业,属于业主自治的范畴。如果属于业主自治的范畴。如果业主认为需要业主认为需要,当然可以委托物业服务企业当然可以委托物业服务企业,对建筑区划内的物业提对建筑区划内的物业提供服务。和供服务。和物业管理条例物业管理条例不一样的是不一样的是,物权法物权法第第8181条确认条确认,业主可以自行管理建筑物及其附属设施业主可以自行管理建筑物及其附属设施,不必委托物业服务企业或不必委托
28、物业服务企业或其他管理人管理。同时其他管理人管理。同时,对建设单位聘请的物业服务企业或者其他对建设单位聘请的物业服务企业或者其他管理人管理人,业主还有权依法更换业主还有权依法更换,重新选聘物业服务企业重新选聘物业服务企业,或者由业主或者由业主自己管理。也就是说自己管理。也就是说,如果业主认为合适如果业主认为合适,可以自己管理物业区域可以自己管理物业区域,不必聘请物业公司。或者不必聘请物业公司。或者,业主也可以就单项业务委托物业服务公业主也可以就单项业务委托物业服务公司司,其余事项由业主委员会进行管理。对于这些问题其余事项由业主委员会进行管理。对于这些问题,相信业主们的相信业主们的智慧足以解决。
29、这充分反映了物业管理的自治性。智慧足以解决。这充分反映了物业管理的自治性。物业管理条物业管理条例例没有为业主提供这种可能性没有为业主提供这种可能性,说明其对业主自治的不信任。在说明其对业主自治的不信任。在物权法物权法生效之后生效之后,这种立场已失去合法性这种立场已失去合法性,有待在今后予以检讨有待在今后予以检讨和修正。和修正。物业管理在中国虽然是一个新名词物业管理在中国虽然是一个新名词,却并不是一个新事物。在却并不是一个新事物。在19901990年代之前年代之前,当城镇还没有启动公房改革的时候当城镇还没有启动公房改革的时候,公房管理就非常公房管理就非常普遍。政府专门设有房地产管理部门普遍。政府
30、专门设有房地产管理部门,按照区域划分各自管理范按照区域划分各自管理范围。由于房地产的产权完全国有围。由于房地产的产权完全国有,管理区域的划分不存在权利障碍管理区域的划分不存在权利障碍,只需要考虑设施共用、建筑物规模、社区管理等。城镇公有住房改只需要考虑设施共用、建筑物规模、社区管理等。城镇公有住房改革之后革之后,房屋管理单位逐渐转制为物业管理公司。而商品房建设逐房屋管理单位逐渐转制为物业管理公司。而商品房建设逐渐成为主流渐成为主流,城镇住房的产权结构根本改变。但是城镇住房的产权结构根本改变。但是,由于部由于部门门立法的立法的影响影响,各地在制定物业管理办法时各地在制定物业管理办法时,总会有意无
31、意偏向物业管理公司总会有意无意偏向物业管理公司,对业主自治缺乏必要的认识对业主自治缺乏必要的认识,对维护业主的权益较少考虑。这种观对维护业主的权益较少考虑。这种观念一直延续到念一直延续到物业管理条例物业管理条例。物权法物权法生效之后生效之后,虽然虽然物物业管理条例业管理条例经过一次修正经过一次修正,但是其基本思路仍然没有转变但是其基本思路仍然没有转变,导致实导致实务中争议不断发生。务中争议不断发生。三、三、“划分划分”物业管理区域的财产权悖论物业管理区域的财产权悖论 物业管理区域是物业管理区域是物业管理条例物业管理条例的核心概念。物业管理区的核心概念。物业管理区域的范围如何确定域的范围如何确定
32、,与业主大会的成立、业主委员会的选举、业主与业主大会的成立、业主委员会的选举、业主共有财产的使用、区域公共事务的管理息息相关共有财产的使用、区域公共事务的管理息息相关,在法律上必须有在法律上必须有一个明确的标准。一个明确的标准。物业管理条例物业管理条例虽然给出了一些参考因素虽然给出了一些参考因素,但但是允许政府划分物业管理区域是允许政府划分物业管理区域,其立法理念存在重大缺陷其立法理念存在重大缺陷,标准过于标准过于模糊模糊,不仅导致政府行为的随意性不仅导致政府行为的随意性,而且与业主的财产权相冲突。而且与业主的财产权相冲突。物权法物权法生效之后生效之后,物业管理条例物业管理条例虽然经过修订虽然
33、经过修订,但是上述问但是上述问题丝毫没有触动题丝毫没有触动,严重妨碍广大业主行使财产权。严重妨碍广大业主行使财产权。物业管理条例物业管理条例第第9 9条规定条规定,一个物业管理区域成立一个业主一个物业管理区域成立一个业主大会大会,业主大会选举产生业主委员会。物业管理区域的划分应当考业主大会选举产生业主委员会。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。根据这个条款的权由省、自治区、直辖市制定。根据这个条款的权,各地或者专门制各地或者专门制定物业管理区域的划分办法定物业管理区
34、域的划分办法,或者在物业管理办法中确定具体标或者在物业管理办法中确定具体标准。不过准。不过,和和物业管理条例物业管理条例一样一样,这些标准仅仅只是可供参考的这些标准仅仅只是可供参考的因素，未能产生一条明晰可辨的界限。在实务中因素，未能产生一条明晰可辨的界限。在实务中,有关物业管理区有关物业管理区域划分的纠纷仍然不断发生。域划分的纠纷仍然不断发生。房产管理部门在划分物业管理区域时房产管理部门在划分物业管理区域时,主要需要考虑设施设备主要需要考虑设施设备的共用的共用,建筑物的规模和封闭性建筑物的规模和封闭性,社区管理和城市规划等因素。一般社区管理和城市规划等因素。一般而言而言,共用设施设备的住宅划
35、分为一个物业管理区域共用设施设备的住宅划分为一个物业管理区域;面积太小或者面积太小或者不能封闭管理的建筑物不能封闭管理的建筑物,不能划分为一个物业管理区域不能划分为一个物业管理区域;物业管理区物业管理区域一般应与居民委员会的设立范围一致域一般应与居民委员会的设立范围一致;物业管理区域的划分还必物业管理区域的划分还必须服从城市规划。不难看出须服从城市规划。不难看出,考虑这些参考因素的出发点考虑这些参考因素的出发点,是为了促是为了促进规模经营进规模经营,方便物业管理方便物业管理,降低物业管理成本降低物业管理成本,提高物业管理效提高物业管理效率。不过率。不过,物业管理属于业主自治的范畴。业主如何管理
36、自己的物物业管理属于业主自治的范畴。业主如何管理自己的物业业,是否需要政府如此强硬干预是否需要政府如此强硬干预?其逻辑是否违背了基本的权利准则其逻辑是否违背了基本的权利准则?是否会导致适得其反的效果是否会导致适得其反的效果?这些问题都有待深入探讨。这些问题都有待深入探讨。物业管理区域是一个生活区域物业管理区域是一个生活区域,包括专有建筑物和共有建筑物包括专有建筑物和共有建筑物,以及共有的道路、绿化、设备和设施等。基于这种权利状态的关联以及共有的道路、绿化、设备和设施等。基于这种权利状态的关联,在这个区域内在这个区域内,业主依法行使权利和履行义务业主依法行使权利和履行义务,既要维护自己的专有既要
37、维护自己的专有产权产权,也要参与管理共有产权。物业管理区域的划分其实对政府没也要参与管理共有产权。物业管理区域的划分其实对政府没有意义有意义,但对业主的权利和利益会有很大影响。如果政府不尊重基但对业主的权利和利益会有很大影响。如果政府不尊重基础权利础权利,而只是按照自己的意愿行事而只是按照自己的意愿行事,无论其出发点如何善意，都会无论其出发点如何善意，都会对正常的民事关系产生干扰对正常的民事关系产生干扰,其效果必定适得其反。其效果必定适得其反。物权法物权法第第6 6章明确规定了章明确规定了“建筑物区分所有权建筑物区分所有权”,这是物业这是物业管管理区域形成的法律基础。与理区域形成的法律基础。与
38、“建筑物区分所有权建筑物区分所有权”相适应相适应,物权物权法法提出了提出了“建筑区划建筑区划”的概念。建筑区划内的道路的概念。建筑区划内的道路,属于业主共属于业主共有有,但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地,属于业主共有属于业主共有,但但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房共场所、公用设施和物业服务用房,属于业主共有。我们认为属于业主共有。我们认为,物业物业管理区域应当与管理区域应当与物权法物权法上的上的“建筑区划建筑区划”保持一致保持一
39、致,尊重业主尊重业主的的建筑物区分所有权。如果将不同的建筑区划并入同一个物业管理区建筑物区分所有权。如果将不同的建筑区划并入同一个物业管理区域域,或者将同一个建筑区划划分为不同的建筑管理区域或者将同一个建筑区划划分为不同的建筑管理区域,对业主行使对业主行使共有权利会构成严重妨害。共有权利会构成严重妨害。遗憾的是遗憾的是,自自20032003年年物业管理条例物业管理条例生效伊始生效伊始,物业管理区域物业管理区域的划分就遵循了另一种思路的划分就遵循了另一种思路,将建筑物的规模、社区管理等因素添将建筑物的规模、社区管理等因素添加进去加进去,并赋予政府并赋予政府“划分划分”物业管理区域的权力。物业管理
40、区域的权力。20072007年年1010月月1 1日日物权法物权法生效之后生效之后,物业管理条例物业管理条例虽然经过一次修订，但是虽然经过一次修订，但是上述问题丝毫没有触及。在现实中上述问题丝毫没有触及。在现实中,各个地方的物业管理办法承袭各个地方的物业管理办法承袭物业管理条例物业管理条例,对物业管理区域的划分规定得更为细致对物业管理区域的划分规定得更为细致,成为行成为行政机关执法的直接法律依据。相应地政机关执法的直接法律依据。相应地,物权法物权法的规定因此被架的规定因此被架空空,“,“建筑区划建筑区划”的范围日益模糊的范围日益模糊,建筑物区分所有权也变得混沌不建筑物区分所有权也变得混沌不清。
41、清。按照各地物业管理办法的规定按照各地物业管理办法的规定,划分物业管理区域的主体是房划分物业管理区域的主体是房产管理部门产管理部门,街道办事处在其中起协调和配合的作用。划分物业管街道办事处在其中起协调和配合的作用。划分物业管理区域既可以基于申请理区域既可以基于申请,也可以基于行政职权。例如也可以基于行政职权。例如,上海市住宅上海市住宅物业管理规定物业管理规定第第5 5条第条第2 2款和第款和第3 3款规定款规定,建设单位在申请办理住宅建设单位在申请办理住宅建设工程规划许可证的同时建设工程规划许可证的同时,应当向区应当向区(县县)房地产管理部门提出划房地产管理部门提出划分物业管理区域的要求。区分
42、物业管理区域的要求。区(县县)房地产管理部门应当按照该条第房地产管理部门应当按照该条第1 1款的规定划分物业管理区域款的规定划分物业管理区域,并在地籍图和房地产登记册上注记。并在地籍图和房地产登记册上注记。尚未划分或者需要调整物业管理区域的尚未划分或者需要调整物业管理区域的,区区(县县)房地产管理部门应房地产管理部门应当会同街道办事处当会同街道办事处(乡镇人民政府乡镇人民政府),),按照该条第按照该条第1 1款的规定款的规定,结合当结合当地居地居(村村)民委员会的布局划分物业管理区域民委员会的布局划分物业管理区域,并在地籍图和房地产并在地籍图和房地产登记册上注记。登记册上注记。划分物业管理区域
43、时划分物业管理区域时,共有设施设备、建筑物规模、社区管理共有设施设备、建筑物规模、社区管理等必须予以考虑等必须予以考虑,而道路是否共有、绿化带是否共有、公共场所是而道路是否共有、绿化带是否共有、公共场所是否共有等因素否共有等因素,反而不在考虑范围之内了。如果将两个建筑区划归反而不在考虑范围之内了。如果将两个建筑区划归入一个物业管理区域入一个物业管理区域,可能带来的问题是可能带来的问题是,一个区划内的业主可以拒一个区划内的业主可以拒绝另一个区划内的业主通行吗绝另一个区划内的业主通行吗?对于位于某一个区划内的游泳池对于位于某一个区划内的游泳池,区区内的业主能否拒绝另一个区划内的业主使用内的业主能否
44、拒绝另一个区划内的业主使用?如果两个建筑区划的如果两个建筑区划的业主都要求在小区间修建围墙业主都要求在小区间修建围墙,房地产管理部门有无必要出面干预房地产管理部门有无必要出面干预?一个区划内的公共设施维修或新设一个区划内的公共设施维修或新设,另一个区划内的业主是否有权另一个区划内的业主是否有权拒绝承担费用拒绝承担费用?这些问题不在房地产部门的考虑范围内这些问题不在房地产部门的考虑范围内,但是但是,对于对于业主而言却是无法回避的。业主而言却是无法回避的。以建筑物维修资金为例。以建筑物维修资金为例。物权法物权法第第7979条规定条规定,建筑物及其建筑物及其附属设施的维修资金附属设施的维修资金,属于
45、业主共有。经业主共同决定属于业主共有。经业主共同决定,可以用于电可以用于电梯、水箱等共有部分的维修。这里所谓的梯、水箱等共有部分的维修。这里所谓的“业主业主”,是指一个建筑是指一个建筑区区划内的业主划内的业主,而不是一个物业管理区域内的业主。如果物业管理区而不是一个物业管理区域内的业主。如果物业管理区域的范围大于建筑区划域的范围大于建筑区划,维修资金如何筹措、如何使用维修资金如何筹措、如何使用,根本找不到根本找不到相关法律依据。新旧小区之间相关法律依据。新旧小区之间,不同档次的建筑楼群之间不同档次的建筑楼群之间,在这个问在这个问题上必然发生争议。诚然题上必然发生争议。诚然,在维修资金的问题上在
46、维修资金的问题上,业主们可能达成协业主们可能达成协议。但是议。但是,在人数众多的情况下在人数众多的情况下,协议如何达成才具有法律效力协议如何达成才具有法律效力?如如果没有达成协议果没有达成协议,而业主直接向法院起诉而业主直接向法院起诉,法院又应该如何处理此类法院又应该如何处理此类纠纷纠纷?对于这些问题对于这些问题,物业管理条例物业管理条例形式上与形式上与物权法物权法保持一保持一致致,都强调必须经过业主共同决定都强调必须经过业主共同决定,强调这种决定对所有业主具有效强调这种决定对所有业主具有效力。但是力。但是,业主的范围如何确定业主的范围如何确定,物业管理条例物业管理条例和和物权法物权法的的标准
47、是不一样的。前者强调建筑区划标准是不一样的。前者强调建筑区划,其核心是土地使用权和建筑其核心是土地使用权和建筑物区分所有权物区分所有权;后者强调物业管理区域后者强调物业管理区域,其核心是政府的行政行为。其核心是政府的行政行为。如果建筑区划与物业管理区域完全一致如果建筑区划与物业管理区域完全一致,上述问题迎刃而解。如果上述问题迎刃而解。如果二者不一致二者不一致,由于由于物权法物权法的效力高于的效力高于物业管理条例物业管理条例,物业管物业管理区域内的业主共同做出的决定理区域内的业主共同做出的决定,就不能产生约束全体业主的效就不能产生约束全体业主的效力。力。物权法物权法和和物业管理条例物业管理条例都
48、规定都规定,同一个区域内的业主同一个区域内的业主成立业主大会成立业主大会,决定区域内的重大管理事项。不同的是决定区域内的重大管理事项。不同的是,前者所谓的前者所谓的区域是区域是“建筑区划建筑区划”,后者则为后者则为“物业管理区域物业管理区域”。建筑区划的基。建筑区划的基础是础是财产权财产权,业主共同管理共有财产。而为了做到这一点业主共同管理共有财产。而为了做到这一点,才需要成立业才需要成立业主大会主大会,设计业主大会的议事规则。也正是因为这一点设计业主大会的议事规则。也正是因为这一点,业主大会的业主大会的决议约束所有业主。物业管理区域的基础是政府行为决议约束所有业主。物业管理区域的基础是政府行
49、为,不同的建筑不同的建筑区划可能被归入一个物业管理区域。如果强行将不同的财产集合在区划可能被归入一个物业管理区域。如果强行将不同的财产集合在一起一起,要求业主们进行共同管理要求业主们进行共同管理,这明显抵触了财产权的核心价值这明显抵触了财产权的核心价值,即财产自由。当业主对某项事宜投票时即财产自由。当业主对某项事宜投票时,这已经超出了财产法的范这已经超出了财产法的范畴畴,变成了一种社区自治的政治行为。变成了一种社区自治的政治行为。可见可见,在物业管理区域的划分问题上在物业管理区域的划分问题上,物业管理条例物业管理条例明显越明显越俎代庖俎代庖,无论其出发点如何无论其出发点如何,都与都与物权法物权
50、法存在严重冲突。为此存在严重冲突。为此,应当修改应当修改物业管理条例物业管理条例,使物业管理区域与财产权保持一致。使物业管理区域与财产权保持一致。或者干脆取消物业管理区域一词或者干脆取消物业管理区域一词,采用采用物权法物权法上的建筑区划一上的建筑区划一词。这样词。这样,对于物业管理区域的界定对于物业管理区域的界定,就不需要政府行为的参与就不需要政府行为的参与,而而完全借助于基础性的民事权利。业主对物业管理区域的判断完全借助于基础性的民事权利。业主对物业管理区域的判断,可以可以土地使用权、建筑物区分所有权为基础土地使用权、建筑物区分所有权为基础,辅之以建筑红线和建筑工辅之以建筑红线和建筑工程规划
