1、第5章 危机：学科科学化及其争论 公共行政学史本章导言 发轫于19世纪末的美国，公共行政学在进步主义、政府改革和科学管理运动的推动下于20世纪30年代进入了发展黄金时代，形成了所谓的“正统论”公共行政学。此时，传统公共行政理论占据主流话语体系，在学科发展和实践回应上都得到了美誉。随着学术共同体、学术期刊、人才培养体系的不断完善，作为一门学科的公共行政学得以建立，公共行政学的基本共识也不断达成，包括政治行政二分、科层制、科学管理原理以及越来越多有关政府改革的原则。公共行政学史 然而，在经历了短暂繁荣后，从40年代开始，传统公共行政理论在处理新的实践问题时日益捉襟见肘。此时，曾经推动“正统论”公共
2、行政学兴起、成长与繁荣的行政原则在一群年轻学者的批评下，被认为是“可有可无、成对出现的格言”。公共行政学的传统“共识”被严重削弱。在旧传统瓦解、新共识尚未达成的背景下，一场关于公共行政学科定位与研究方法的持续争论也开始上演。公共行政学史本章重点西蒙对公共行政原则的质疑1达尔与西蒙的讨论2“西沃之争”34公共行政学的“身份危机”公共行政学史5.1 西蒙对公共行政原则的质疑 为了创建一门独立学科，公共行政学者努力归纳出了许多原则。这些原则的探究基于这样一种假设：在公共行政学中，总结归纳出普适性的原则是可能的.20世纪40年代，发展出诸多原则的传统公共行政理论受到了严峻挑战。以赫伯特西蒙为代表的行为
3、主义学派首先否定了行政原则的存在。公共行政学史 1946年，西蒙在公共行政评论上发表行政谚语（The Proverbs of Administration）一文，认为传统公共行政学者所提出的每一条行政原则都可以找到另一条看来同样有道理、同样可接受的对立原则。他指出，这些原则在进行说服、政治辩论及各种形式的修辞中很受欢迎，因为它们总是像谚语那样成对出现，例如“三思而行”与“当断不断，反受其乱”。但这些行政原则并非真正的科学原则，只能被称为“行政谚语”。科学的理论应明确辨别出什么是对的、什么是错的，然而“行政谚语”却指向不明。公共行政学史 西蒙所著行政行为：行政组织决策过程研究（Administr
4、ative Behavior：A Study of DecisionMaking Processes in Administrative Organizations），该书在国内被译为管理行为出版，是西蒙获得诺贝尔经济学奖的主要著作，瑞典皇家科学院称它为划时代的作品。公共行政学史贡献 2.提出了决策过程理论1.以有限理性和行政人假设作为决策的基本命题 公共行政学史 书中的原则分析 公共行政学史集体业务工作的专业化，会使管理效率得到提高在西蒙看来，上述原则明显相互矛盾，而这类相悖的原则在传统公共行政论著中俯拾即是。传统公共行政学错误地寻求一种永远都完全适用于一切组织的、绝对的和一成不变的组织原则
5、。将集体成员纳入一个明确的职权等级当中，保证统一指挥，就能使管理效率得到提高。限制组织层级系统的控制幅度（span of control），使之较窄，管理效率就会提高。按照目标、过程、用户和地点来组织工作者并实施控制，就能提高管理效率。公共行政学史5.1.1 有限理性与行政人 公共行政学史有限理性行政人西蒙更强调决策过程的复杂性。尽管行政决策者都想要做出理性抉择（比如说最好的选择），但在进行理性决策的过程中，人们信息加工的能力是有限的。有限理性的形成主要源于三点。在有限理性假设的基础上，西蒙设计了行政人的概念。他认为行政人追求的是“满意”而非“最优”。“行政人之所以接受刚刚够好的解，并不是因为
6、他宁少勿多，而是因为他根本没有选择余地”。公共行政学史5.1.2 基于有限理性和行政人假设的决策理论 公共行政学史决策的事实前提与价值前提西蒙将决策前提视为组织向其成员施加影响的关键。他将决策前提分为两大类组织行为对个人决策的影响西蒙认为，权威是上下级双方的一种行为关系模式，既包括了上级下达的命令，也包括了下级是否接受命令的选择。决策程序西蒙认为：“决策不仅仅是从几个备选方案中选定一个方案的行动，而是一个过程。”决策类型西蒙将决策划分为程序性决策和非程序性决策两种类型。公共行政学史5.2 达尔与西蒙的讨论：公共行政学如何成为科学 公共行政学是一门科学吗？1947年，美国政治学家罗伯特达尔与西蒙
7、首先就这一问题进行了争论。两人的争论围绕三个问题展开，即公共行政和规范价值、公共行政和人的行为以及公共行政和社会环境。这些问题的本质其实可以总结为科学是否应该（或能够）考虑价值和人性（human element）。公共行政学史5.2.15.2.2西蒙：公共行政研究需要科学化西蒙从“行政谚语”的观点出发，认为经典理论中的专业化、命令单位、控制幅度，以及对于目的、过程、地点等的组织管理均不符合严谨的科学规范，其不过是对公共行政系统的简单描述。达尔：建立一门公共行政科学非常难与之相对，达尔在与西蒙的辩论中也指出两大问题：首先，达尔相信在公共行政学中排除规范价值是不可能的，科学也无法跨越实然与应然之间
8、的鸿沟。公共行政学史5.2.3 西蒙的再回应 西蒙进一步阐述：首先，规范价值的影响对于科学研究来说并不总是一样。即使在公共行政科学中，也会存在理论科学和应用科学；其次，只有科学化才能使公共行政学保持学科的独立性，并为其他学科贡献特有知识。总体而言，西蒙和达尔都是实证主义支持者，他们均认为科学化的实证研究是获得知识的重要手段，并可以通过对科学原则的总结推进公共行政学的发展。公共行政学史5.3.15.3.2“西沃之争”的开始公共行政学之所以得以产生，一方面是基于现代社会所独有的以技术理性为特质的现代性，另一方面则基于传统人文学科的价值关怀和探讨。这两大思想传统决定了公共行政学自产生伊始就在技术理性
9、与价值判断两极中徘徊。学科定位及方法论之争“西沃之争”主要围绕三个问题展开：第一，学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？第二，方法论之争：是实证的还是规范的？第三，价值取向之争：是效率还是民主？5.3“西沃之争”公共行政学史5.3.3 “西沃之争”的影响：共识瓦解与反思热潮兴起 公共行政学发展的历史也证明，在学科的后续发展中，西蒙和沃尔多都各自留下了思想烙印。公共行政学出现了两条主要的研究路径。西蒙路径的发展从两个方面展开：其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社会科学的学科标准，从而重新确立了公共行政学的学科地位、学术身份与学理规范；其二是在公共行政研究中成功地引入各种社会科学甚至自然科学的
10、新理论，从而使公共行政学走向了行为科学的公共行政学。公共行政学史 沃尔多路径的发展则是从多个层面展开的，既包括重建规范理论的整体性运动，也包括单个学者的努力。沃尔多路径发展的意义体现在它极大地唤醒了人们的规范意识，激发更多的人致力于探究宪政民主对于公共行政的意义，从而为公共行政学设定了规范研究的路径。公共行政学史 5.4 公共行政学的“身份危机”公共行政学史5.4.1公共行政学是科学吗？5.4.2公共行政学能否成为一门学科？5.4.3公共行政学能够解决公共实践问题吗？5.4.4公共行政学的核心价值是什么？公共行政学史本章小结 发生于20世纪40年代的争论瓦解了传统公共行政理论的合法性基础，其以
11、经验和总结为代表的行政原则及归纳法被抛弃，“西沃之争”由此而来。西蒙和沃尔多的争论集中在三个方面：学科定位之争：公共行政学是一门科学吗？方法论之争：是实证的还是规范的？价值取向之争：是效率还是民主？在争论之中，公共行政学形成了两种研究途径，公共行政学史一是以西蒙为代表的科学化途径，二是以沃尔多为代表的规范化途径，二者分别走向行为科学的公共行政和新公共行政。然而这两条路径都没能为公共行政学提供一套完整的分析路径。在旧共识瓦解、新共识尚未形成的情况下，公共行政学陷入了“身份危机”。作为一门学科的公共行政学与作为一种实践的公共行政之间存在广泛张力，学者们为消解这种张力所做的努力似乎又在不同程度上加剧了公共行政学的学科分裂。“身份危机”成为伴随公共行政学发展的一个阴影。公共行政学史
