1、第十一讲第十章 区域基础设施1发电站发电站污水处理厂污水处理厂灯塔灯塔第一节 区域基础设施建设的特征及与经济发展的关系 一.概念 基础设施：用于保证区域社会经济活动正常进行的公共服务系统，包括经济基础设施和社会基础设施。11区域经济基础设施的三个组成部分l 区域交通系统 铁路、公路、水运、管道运输、航空运输、城市交通等；l 公共事业系统 能源、供排水、管道煤气、电信、环境保护等；l 公共工程 防洪工程、灌溉工程、防护林工程等。12区域社会基础设施的组成 包括教育、科技、医疗卫生、体育及文化等社会事业。13另一种分类：城市基础设施和农村基础设施城市基础设施城市基础设施l 1.住宅区、别墅、公寓等
2、居住建筑项目l 2.高档酒店、商场、写字楼，办公楼等办公商用建筑项目l 3.石油、煤炭、天然气、电力等能源动力项目l 4.铁路、公路、航空、水运、道桥、隧道、港口等交通运输项目l 5.水库、大坝、污水处理、空气净化等环保水利项目l 6.电信、通信、信息网络等邮电通讯项目14农村基础设施l 农业生产性基础设施：现代化农业基地及农田水利建设；l 农业生活基础设施：饮水安全、农村沼气、农村道路、农村电力等基础设施建设；l 生态环境建设：天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设，自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等问题；l 农村社会发展基础设施：有益于农村社会事业发展的基础建设，包括农
3、村义务教育、农村卫生、农村文化基础设施等。15二.区域基础设施发展的基本特性 1.服务的公共性与社会性l 基础设施与其他主体设施的区别在于，后者可能只为某些企业或人提供服务，而前者必须为全社会、全体市民提供服务。l 公共的开放系统，不能拒绝任何使用者的需求。l 所提供的产品和服务：福利品：道路、公厕、下水道、桥梁、绿地 商品：电话、自来水、电力、煤气、电信、邮政l 出于社会公平、社会稳定及社会伦理的原因，对于一些实行商品化管理的服务和供应，也必须无偿或低价供应。16二.区域基础设施发展的基本特性(续)2.运转的系统性和协调性 l 城市道路网、电网、自来水管网、煤气输配管网等各类设施自成体系 l
4、 各个分类设施系统之间的密切联系l 形成城市内部一个相对独立的系统 3.建设的超前性和形成的同步性 l 时间上的超前l 容量上的超前l 同步性指城市基础设施与相关的其它设施工程同时形成能力 4.效益的间接性和长期性 17三.区域基础设施发展的基本特征 1.基础设施的建设工程规模巨大，需耗费巨额投资；2.基础设施的生产需要能够反映时代技术特点；3.基础设施经营的经济效益比较低（服务价格、维修保养状态）；4.为了保证社会正常运行，必须保证满足社会对基础设施最低水平的消费需求。18第二节 中国基础设施建设与发展l 略192010年中小城市绿皮书推测l 到2020年我国城镇化率将达到60%，这意味着，
5、期间将有2.5亿农村人口进入城市。l“如果将社会保障方面的开支剔除，传统基础设施投资需求大约在20万亿至30万亿元之间”20财政融资财政融资预算内财政资金、城建税费、土地级差预算内财政资金、城建税费、土地级差上级财政资金、国债、地方政府债等上级财政资金、国债、地方政府债等国家开发银行、国内商业银行国家开发银行、国内商业银行世行、亚行等国际金融组织及国外政府贷款世行、亚行等国际金融组织及国外政府贷款信托信托租赁融资租赁融资股票股票信贷融资信贷融资 证券融资证券融资 项目融资项目融资BOTBOT、TOTTOT、BOOBOO、BTBT、ABSABS私募私募公募公募企业债券企业债券市政债券市政债券民资
6、资本民资资本 外商投资外商投资 直接投资直接投资上市上市 国内国内国外国外融融资资渠渠道道债券债券城市的主要融资渠道21讨论：基础设施可以市场化运作吗？22基础设施可以市场化运作吗？反对者反对者政府应该提供的公用产品，能够推给市场吗？价格调整，老百姓能不能承受？亏损或微利的公用基础设施项目能否找到社会投资者？赞成者赞成者我国城镇化高速发展期和减轻财政压力的现实选择“污染者付费、收益者负担”，更符合公平原则 提高市政公用行业的投资效率和运营效率23世行指出：相当部分基础设施属于经营性项目，可市场化运作24项目类型项目类型举例举例可经营性可经营性收费公路收费桥梁、隧道公路交通供水供气污水、垃圾处理
7、园林绿化水厂供水管网燃气站城市燃气管网污水处理厂、管网垃圾焚烧厂、垃圾填埋场公园、苗圃大型绿地、环城绿带可经营性很高可经营性很高可经营性很低可经营性很低供热热电厂热力管网中国公用事业非国有化 必要性是什么？25l 如果融资主体单一，任何一个方面风险过大出现危机都会对整个政府支出和债务偿还造成影响，形成系统性风险。l 因此，应大力发展非债务融资，让社会资本参与建设，以避免政府融资责任过大形成系统性风险。PPP在中国兴起的背景 十八届三中全会提出：l 通过改革让社会资本进入公共服务基础设施建设和运营。l 背景1：中国地方政府的债务难题。化解债务的改革方向包括压缩地方政府基建投资，以及发展民间PPP
8、。l 背景2：财政部希望通过推行PPP，替代原先由政府主导的城镇化建设模式（2020年，城镇化带来的投资需求约42万亿，主要包括经济和社会基础设施）。26什么是PPPl Public-Private Partnership，通常理解为公私合营。l Public：指政府、政府职能部门或政府授权的其它合格机构。l Private：指依法设立并有效存续的自主经营、自负盈亏、独立核算的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外资企业。但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。27什么是PPPl 广义PPP：政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合作关系。l 狭义PPP：一系
9、列项目融资方式的总称。包括BOT、DBFO、BOO、BOOT、TOT、ROT、BTO等。28PPP如何运作l公共部门和私营部门共同组建特别项目公司，政府部门通过招标方式选择民营企业或个人参与到项目中；l以特许经营合同的形式授予项目公司有一定年限经营权(一般20-30年)，允许项目公司通过经营该项目而取得相关利益作为回报；l民营企业或个人的特许经营期满后，无偿还给政府项目的全部设施。PPP模式分类30PPPPPP模式分类模式分类投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大 政府承担责任逐渐变小传统传统采购采购完全完全私有化私有化服务服务外包外包TOTTOTBTOBTOBOTBOTROTR
10、OTBOOBOOPPP的理念l 伙伴关系、利益共享、风险分担l 政府方：通常与提供贷款的金融机构达成协议，承诺将按与企业签订的合同支付有关费用，以帮助企业获得贷款。l 企业：承担设计、建设、运营、维护基础设施等工作，并通过“使用者”付费及必要的“政府付费”获得投资回报。31PPP的内涵32“政府应该是掌舵而不是划桨，政府“安排提供”公共服务与“直接生产”服务之间存在显著的区别。”E S.Savas 民营化与公私部门的伙伴关系建立特许权经营法规建立收费机制解决联网/联合收费问题解决土地、动拆迁问题监管服务质量、价格政府市场政府投资公司与民营企业争流量、争线路、争市场政府提供预期回报，承担市场风险
11、PPP在中国的发展历程331995年至2003年:“摸着石头过河”的阶段2004年至2013年:“黑猫白猫”的阶段2014年开始:规范化阶段PPP在中国的发展历程 第一阶段：1995-2003（小规模试点阶段）l 在国家计委的主导之下，广西来宾B电厂、成都自来水六厂及长沙电厂等几个BOT试点项目相继开展。l 以吸引外商投资为主要目的，摸着石头过河的心态，与PPP相关的顶层设计很难推动与完成。34PPP在中国的发展历程 第二阶段：2004-2013（推广试点阶段）l 2004年，建设部颁布并实施市政公用事业特许经营管理办法，将特许经营概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领
12、域发起大规模的项目实践。l 各地推出大批PPP试点项目，掀起了PPP高潮。l 四万亿经济刺激政策的推出后，地方政府融资平台发展壮大，平台贷款、城投债等规模激增，PPP发展进入短暂的停滞阶段。35PPP在中国的发展历程 第三阶段：2013以后（规范发展阶段）l 十八大落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。l 2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立；国家发改委推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目。l 特许经营立法工作的重新启动。36l截至2014年底，7省公布PPP试点或示范项目共近500个，3省区（山东、广西、广东）将启动项目试
13、点。PPP模式发展现状PPP模式发展现状l生态环保类项目最多，占7省469个项目近三成，公共交通和道路项目数量不是最多的，但最烧钱，占7省近8000亿元总投资额的半壁江山。不同类别项目投资金额表不同类别项目数量表BOT模式（Build-Operate-Transfer）电力（电厂）l 即建造-运营-移交模式。l 也是项目融资的方式，在我国公用事业部门和基础设施建设领域广泛使用。水务（制水、治污）公路 桥梁 BOT的典型模式为：政府授予企业组成的项目公司特许权利，由项目公司负责对特定的基础设施进行筹资建设经营管理无偿移交，并通过经营收入偿还债务和获取投资回报。39BOT的主要方式 BOT投融资方
14、式在实际运作中，出现了多种变异，主要有以下几种形式：l BOOT（即建设、拥有、经营、移交）l BOO（即建设、拥有、经营）l BT（即建设、移交）l POT（购买、经营、移交）l BOOST（建设、拥有、经营、补贴、移交）l 40BOT方式的核心是什么？l BOT 中“O”(经营)是的核心内容l 即项目公司获得特定基础设施项目的特许经营权，以及特许经营权具体内容的确定。41BOT的主要特征l 项目公司拥有项目的建设权和经营权，政府享有项目的最终所有权；l 项目使用后产生的现金流量是偿还贷款和提供投资回报的唯一来源；l 项目多为中长期融资，且融资负债比一般较高。42部分发达国家的BOT项目情况
15、43国家/地区项目名称英-法英-法海底隧道瑞士阿尔卑斯山隧道工程澳大利亚悉尼海底隧道工程、悉尼M4西部高速、悉尼M5高速日本关西国际机场香港第一海底隧道、东港海底隧道、大佬山隧道、西海底隧道、第三通道乡村公园BOT在中国：国家体育场项目l 2008年奥运会的主体育场，能容纳观众100,000人。l 由中国中信集团公司作为牵头方的中信联合体与北京市国有资产经营有限责任公司共同组建项目公司，负责项目的融资、建设和赛后的运营、维护和移交等。l 项目公司将获得2008年奥运会后30年的国家体育场经营权，中信联合体通过30年的运行回收投资，2038年将国家体育场移交给北京市人民政府或其指定的接收人。44
16、BOT在中国：国家体育场项目45出资方出资比例北京市国资公司58%中信集团联合体中信集团公司27.30%北京城建集团12.60%美国金州集团2.10%项目融资结构：国家体育场项目BT在中国：北京地铁奥运支线项目47l 适合任何基础设施或开发项目，特别是出于安全和战略的需要必须由政府直接运营的关键设施。l 城市轨道交通、景观绿化、科教文卫等公益事业项目、行政事业项目和某些基础设施项目经济效益不明显，在经营期较难产生正的现金流，采用标准的BOT等模式很难吸引社会资本.l 但这类项目社会效益和国民经济效益显著，非常适合采用BT模式进行投资、建设。BT在中国：北京地铁奥运支线项目48l项目投资：约25
17、亿元，其中BT工程约16亿元人民币。l 工程竣工、验收合格后，北京地铁十号线投资有限责任公司按合同约定向中标人支付合同价款。思考：BOT有哪些优缺点？49减少政府直接财政负担,转移和降低风险有利于提高项目的运行效率提前满足社会和公众对基础设施的需求带来先进的技术和管理经验 可能造成对基础设施的掠夺性经营 可能导致政府失去对项目关键环节的控制 私营机构承担了大部分风险，造成融资费用较高 如果合同商是国外的，项目完成以后会有大量外汇流出关于PPP模式的其它观点PPP模式是社会资本的盛宴吗？l 上世纪80年代，中国便在一些基础设施领域以PPP模式吸引外商投资。不过由于触动了一些原有垄断行业的利益，并
18、未取得预期效果。2008年随着4万亿刺激计划的出台，PPP模式更是走入低谷。现在，社会资本再次摩拳擦掌仍然需要睁大眼睛。隐患之二：资源收费由国家发改委审定，并未市场化。价格不开放，不可能真正实现PPP。隐患之一：没有正式法律管理PPP项目隐患之三：投资方前期投资大，回报周期长隐患之四：政府行政审批程序繁琐，过程复杂。隐患之五：政府诚信没有保证隐患之六：地方政府领导换届、新政策出台、大环境变迁等，都可能让承诺好的合作突然之间化为泡影。l 总结：PPP的热度俨然像当年的地方债，当时也被地方政府认为是万能的，但如今已经饱受诟病。那么，期待PPP模式既能化解地方债风险，又能提高城镇化率，显然不能乐观地太早。PPP模式是社会资本的盛宴吗？
