1、第五章第五章 公共支出公共支出第一节第一节 公共支出的概念与原则公共支出的概念与原则 一、公共需要与公共支出一、公共需要与公共支出二、公共支出的原则二、公共支出的原则三、公共支出的范围和方式三、公共支出的范围和方式第二节第二节 公共支出分析公共支出分析一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律三、公共支出的效应分析三、公共支出的效应分析第三节第三节 公共支出的效益分析公共支出的效益分析一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析 1第一节第一节 公共支出的概念与原则公共支出的概
2、念与原则 一、公共需要与公共支出一、公共需要与公共支出公共需要公共需要所谓公共需要，指的是那些由个人和企业无法通过自身的市场活动得到满足，但又是为了市场经济的正常运行和社会的良好发展所必需的，这些共同消费需求就是市场经济条件下的公共需要。2一、公共需要与公共支出一、公共需要与公共支出公共支出公共支出 公共支出指的是公共机构通过政府财政部门在向社会成员提供公共产品的过程中，所支付的各种费用的总和。3二、公共支出的原则二、公共支出的原则弥补市场失灵的原则社会利益原则公平原则厉行节约、讲求效益的原则量入为出、保持平衡的原则4二、公共支出的原则二、公共支出的原则统筹兼顾、保证重点的原则正确处理积累性支
3、出与消费性支出之间的比例关系正确处理国民经济各部门之间的比例关系公开、透明的原则法定原则 5三、公共支出的范围和方式三、公共支出的范围和方式公共支出的范围公共支出的范围“纯公共产品”的供给“混合性公共产品”的供给对于大中型项目，政府可采取一定的投、融资手段参与建设；而对某些市场化程度高、社会效益较大的项目，政府还可以通过注入资本金参股的方式提供资助和支持。“纯市场产品”的供给该类产品是依靠市场自身就可以得到满足的产品，因此，对它的供给应通过自由市场交换的原则进行，政府财政将不再安排资金。政府不支出6三、公共支出的范围和方式三、公共支出的范围和方式公共支出的方式公共支出的方式公共支出的方式，即政
4、府公共支出具体以什么样的形式服务于社会的需要。随着商品的多样化和人们需求的多元化，公共支出的方式也是复杂多样的。7三、公共支出的范围和方式三、公共支出的范围和方式 公共支出的方式公共支出的方式公共安全国防、公检法、武装警察等公共机构国家行政机关、外交等；公共服务教育、卫生、文化、科学、社保、社区服务等公共工程环境保护、国土整治、公共设施等公益企业水暖电气、公共交通、城市卫生、城市绿化等8第二节第二节 公共支出分析公共支出分析一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析公共支出的总量分析公共支出的总量分析狭义上的公共支出规模公共支出总量又称公共支出规模，是指一定财政年度内政府通过预算安排的公
5、共支出总额。它在数量上等于公共部门经常账户和资金帐户的支出总额，其中，公共部门的内部交易活动，如中央政政府划拨给地方政府的款项，不包括在内。公共支出的总量分析主要是与经济发展相比较的，它反映着政府职能范围的大小和对社会经济发展的影响力的强弱；同时，也是衡量政府支配社会资源的多少、满足公共需要的能力高低的重要指标。9一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 广义上的公共支出规模。一般是指某一财政年度内通过政府安排的用于社会共同需要方面的所有支出，包括预算内支出、预算外支出和各级政府以各种形式所筹集的体制外支出等等。分析广义上的公共支出规模，有助于真实地考察国家在一定时期内的公共支出情况。
6、10一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 衡量公共支出的标准：绝对标准和相对标准。绝对标准，是指以一国货币单位表示的公共支出的实际数额。该标准的优点是：可以直观地反映某财政年度内政府所支配的社会资源的总量，给人以较明确的主观印象；但该标准显示不出公共支出的社会资源在社会总资源中所占的比重，而且它没有考虑到通货膨胀等因素。相对标准，指的是一定财政年度内公共支出占GDP的比重。由于该标准反映了公共支出的实际规模，方便了国际间的比较，常常被作为衡量公共支出规模的主要方法。11一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 公共支出总量的构成因素。通常来讲，公共支出总量由以下几部分组成：
7、公共部门消费。指中央政府和地方政府按市场价格购买产品和劳务的经常支出，包括工资、薪金、公务员的国民保健服务基金以及生产公共产品所需的全部支出项目。公共部门投资。中央政府和地方政府对固定资产的投资(土地、建筑物、车辆、工厂和机器等)，减去固定资产的出售部门，加上股票票面价值的增加以及为发展中央和公共企业(公司)所做的工作。12一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 补贴。中央政府和地方政府在经常账户上支付给个人和公共部门而无需偿还的支出。经常资助。对私人部门的资助，主要指国家保险，如失业救济金和养老金；援助外国的款项，如发展基金；也包括经常补助金在内。资本转移。中央及地方政府在资本账户
8、中支付给私人部门和外国而无需偿还的款项。债息。公共部门支付的利息总额减去支付于公共部门其他部分的款项。13一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 通过对公共支出总量的各种成分所进行的分析，可以看出，公共支出是一个可变量。公共部门的消费和投资，表明公共部门对经济中的实际资源的所有权；而补贴、经常资助和资本转移，则表明经济中一个集团对另一个集团的转移支付。就转移支付而言，政府只起一个中介性质的作用，转移而不是消费资源。债息也是一种转移支付。对私人部门和海外的净借贷，是指政府在金融资产交易中的净支出，反映出它为行业提供贷款方面所起的有限的金融中介机构的作用。14一、公共支出增长状况分析一、
9、公共支出增长状况分析 公共支出的增长状况公共支出的增长状况绝对数量的极大膨胀从西方财政发展的状况来看，公共支出绝对数量的膨胀是和政府职能的扩张紧密联系的。原因在于：进入垄断阶段后，“小政府”和“小财政”的政策已不再坚持；社会经济总规模和国民收入的绝对数量迅速增长。15一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 6666年年230230倍倍16一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 2626年年2424倍倍17一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 相对数量的大幅度上升 由于价格统计和通货膨胀等因素的影响，使得具有比较意义的相对数量受到重视。公共支出占国民生产总值比重的
10、上升，表明政府对经济干预程度不断加深。18一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 19一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 公共支出的内容和范围大幅度扩张在资本主义发展的前期，西方政府的公共支出主要集中在消耗性支出上，或者说主要集中在政府的行政职责的履行上，如政府的军事支出、行政支出、警察和司法支出等。随着经济的发展和人口的增加，社会问题越来越多，公众也对政府服务的质和量提出了更高的要求，这就使得政府不得不增加其转移性支出，大规模地介入社会公平和宏观经济稳定等领域。20一、公共支出增长状况分析一、公共支出增长状况分析 总之，从全球范围来看，公共支出的增长呈现如下特点：各国
11、的公共支出绝对量都随GDP或GNP的增长而不断增长；大多数国家公共支出比率呈提高趋势；相当一部分国家的公共支出比率保持在大体稳定状态；有一部分国家的公共支出在20世纪80年代后出现了下降，但下降幅度不大；经济发达国家比发展中国家的公共支出比重高。21二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律公共支出增长理论公共支出增长理论 瓦格纳法则一般认为，对公共支出增长的最早解释是19世纪德国经济学家与财政学家瓦格纳给出的。他考察了当时欧洲国家、日本、美国的公共支出记载后发现，这些国家公共支出的变化趋势是一致的，即不断增长的趋势。22二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律19世纪德国财政学家瓦格纳
12、最先提出财政支出扩张论，他的研究成果被后人称为“瓦格纳法则”，即随着人均收入的提高，财政支出占随着人均收入的提高，财政支出占GDPGDP的比重也相应随之提高。的比重也相应随之提高。瓦格纳把导致政府支出增长的因素分为政治因素和经济因素。所谓政治因素政治因素，是指随着经济的工业化，正在扩张的市场与这些市场中的当事人之间的关系会更加复杂，市场关系的复杂化会引起对商业法律和契约的需要，并要求建立司法组织执行这些法律。这样，就需要把更多的资源用于提供治安和法律设施。23二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律所谓经济因素经济因素，是指工业的发展推动了都市化的进程，人口的居住将密集化，由此将产生拥挤等
13、外部性问题，这样也就需要政府进行管理与调节工作。此外，瓦格纳把对于教育、娱乐、文化、保健教育、娱乐、文化、保健与福利服务的公共支出的增长与福利服务的公共支出的增长归因于需求的收入弹性，即随着实际收入的上升随着实际收入的上升，这些项目的公共支出的增长将会快于将会快于GDPGDP的增长。的增长。24二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律虽然瓦格纳只是笼统地谈到进入工业化发展阶段之后的一般情形，并没有清楚地说明国家活动规模不断增长的理由，但他的有关发展期间政府支出份额不断上升的理论，在市场经济中已经得到了较为充分的证实。瓦格纳的公共支出增长法则提出后，对公共财政理论的研究起到了重要影响。后来的
14、许多财政后来的许多财政学家也都把这一广为奉行的规律作为分析起学家也都把这一广为奉行的规律作为分析起点，点，从不同角度提出了关于政府支出增长的建设性理论。25二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律A皮考克和J韦斯曼的梯度渐进增长理论该理论认为，公共支出增长的原因有两个方面：一种是正常时期的内在原因，即在社会的正常发展时期，政府支出增加与GDP增长呈一种线性关系。另一个原因是政府在非正常时期的外在原因，例如政府在遇到战争、自然灾害与其他社会灾难时，私人投资和消费能力下降，为了稳定社会和发展经济，政府不得不急剧增加支出。当社会恢复正常后，宏观税负水平和财政开支都难以回到原来的水平上。因此，每一
15、次较大的经济和社会动荡，都会导致政府公共支出水平上一个新的台阶。26二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律27二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律28二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律他们假定：政府喜欢多花钱，公民不愿意多交税，公民所能容忍的税收水平就是对政府开支水平的约束条件。29二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律公共支出增长的内在因素：第一，在正常情况下，公民对“可忍受”的税收负担是十分稳定的，即“租税容忍水平”是稳定的。政府的公共支出是比较稳定的。第二，随着经济的不断发展，国民收入的提高，以不变税率征收的平均税收往往也会随之而提高，公共支出的绝对规模是增
16、加的，但是相对规模并没有发生变化。第三，考虑到在税收中累进的所得税占整个税收中的比重越来越大，因而随着国民收入的增长，税收收入的增长速度会大于国民收入的增长速度，从而使得公共支出的增长既有绝对规模的增长，又有相对规模的增长。30二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律公共支出增长的外在原因：是指社会动荡对公共支出造成的压力，它是政府支出增长超过GDP增长速度的主要原因。当社会出现较大的动荡时，如出现战争、经济危机时，处理这些突发性事件需要大量的经济资源，因此公共支出需要大幅提升。31二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律2002年2月4日，美国总统布什向国会提交了2002年度预算法案
17、。受“911”事件的影响，2002年度联邦政府支出拟达到2.12万亿美元，比2001年增加了3.7%；特别是国防开支和国内安全预算大幅增加，达到3790亿美元，比2001年增加14.5%，为过去20年来的最高增幅，其中，陆、海、空军预算分别增加14.5%、9.5%和13%，总额为3050亿美元，主要用于给军人加薪，购买精密武器、无人驾驶飞机和其他高科技装备等。由于预算法案带有明显的军事倾向，这个法案又被称为“战争法案”。资料来源刘怡财政学37页。中国2002年全国国防支出预算1694.44亿元人民币，决算1707.78亿元人民币，公检法司、武警部队支出约300亿元。以上各部分约合250亿美元，
18、美国相当中国15倍多。32二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律33二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律由于在特别时期，纳税人有可能接受更高水平的税收负担，使得政府提高公共支出水平的愿望得以实现，当这种社会激变过去之后，由于政府不会轻易容许已经上升的“租税容忍水平”下降到原有的水平，政府公共支出下降后的水平依然会比激变前高，在此基础上公共支出继续以稳定的方式向前发展。34二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律他们认为，由于社会突发性事件的出现，会造成三个方面的影响，这三个方面的影响导致了公共支出的增长按照梯度渐进的情形发生。35二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律第
19、一，替代效应。皮考克和韦斯曼认为，在战争等突发性事件出现时，社会公众能够忍受比平时更高的租税水平，当税收大量增加以满足公共支出需要时，相应地整个社会的私人支出就减少了，这种公共支出替代私人支出的现象被称为“替代效应”。在社会动荡结束之后，公共支出并不会相应减少至动荡前的水平，原因是：由于社会动荡造成的后果还需要政府去处理，这种如重建、抚恤、债息处理等事务需要大量的开支。一个典型的事例是，当战争结束之后，政府往往会有大量的债务，从而负担沉重的还本付息的任务。因而，政府的公共支出水平不会因战争结束而大幅度回调。36二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律第二，审查效应。社会突发性事件的出现，往
20、往会暴露社会存在的许多问题，这些问题使人们认识到解决这些问题的重要性，在这种情况下，社会成员就会同意增加税收，以满足为解决这些问题所需的财政资金需求。第三，集中效应。在正常时期，中央政府和地方政府的职责分工相对而言是固定的，中央政府想提高自己在财政权力方面的控制，从而削减地方政府自主权，集中更多的财政资金，会受到人们的普遍反对。但在社会动荡时期，中央政府的这种做法却容易受到社会的认同，中央政府职能的扩大增大了公共财政收支的规模。这时，集中效应就出现了，由于集中效应的出现，使得政府的公共支出规模趋向于进一步增长。37二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律马斯格雷夫和罗斯托的发展阶段增长论马
21、斯格雷夫(Richard AMusgrave)和罗斯托(wRostow)在对经济发展史料及整个经济发展过程中公共支出增长形势进行深入研究的基础上，提出了公共支出增长的经济发展阶段理论。马斯格雷夫和罗斯托把经济发展阶段分为三个部分：经济发展的早期阶段、经济发展的中期阶段、经济发展的成熟阶段。38二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律在经济发展的早期阶段，公共产品，尤其是经济发展所必需的社会基础设施，如法律、秩序、教育、公路、桥梁等往往供给不足。于是，政府为促进经济的高速增长，必须进行必要的基础设施和人力资本投资。这种公共部门的大量支出对于早期阶段的经济起飞必不可少。当经济发展进入中期阶段后
22、，社会基础设施供求趋于平衡，公共部门投资逐渐让位给日益增长的私人投资。但由于市场失灵问题的存在，政府必须加强对经济的干预，来矫正、弥补市场机制的不足，为此也必然导致政府公共支出的增长。39二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律随着经济发展由中期阶段进入成熟阶段，公共支出的结构会发生变化。公共支出的主要对象将从提供社会基础设施转向提供教育、保健和社会福利等方面。由于人口的增加和人均生活水平的提高，这种支出结构的变化也必然带来公共支出规模的不断扩大。马斯格雷夫关于公共支出增长的经济发展阶段理论，根据经济发展阶段的不同需要，解释了公共支出增长的原因，强调了在不同的经济发展阶段，政府支出的增长速
23、度和结构是不同的。40二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律鲍莫尔法则鲍莫尔认为，随着经济的发展，既定数量的公共产品相对于既定数量的私人产品其价格会上升，如果对于公共部门活动的需要是无弹性的，就必然会形成公共支出增长的趋势。这一法则有时被称为“相对价格效应”。41二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律鲍莫尔把国民经济分成两个部门：生产率不断提高的部门(进步部门)与生产率增长缓慢的部门(非进步部门)，前者是指由于技术进步及规模经济造成人均劳动生产率大幅提高的部门，如制造业；后者是指和进步部门相比，劳动生产率提高缓慢的部门，如服务业与政府部门。42二、公共支出的增长规律二、公共支出的增
24、长规律在进步部门中，劳动只是一种基本手段，它被用来生产最终产品，因而劳动可以由资本来替代，如以机器代替劳动力，而不影响产品的性能。在非进步部门中，劳动本身就是最终产品，因而劳动投入的减少就可能引起产品性能的改变，如中央政府和地方政府的服务、手工业等劳动密集型产业都可以称为非进步部门。这些部门的劳动生产率并不是没有可能提高，而是以很低的速度提高。43二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律进步部门的劳动生产率的提高会导致工资率的提高，假定这种提高和劳动生产率提高是同步的。为了防止劳动力从非进步部门流向进步部门，非进步部门的工资率也必须相应提高，其增长率与进步部门的工资增长率保持一致。考虑到非
25、进步部门的生产率提高缓慢，因而其单位成本会上升。它意味着相对于进步部门而言，非进步部门下一时期的生产成本是要增加的。于是，鲍莫尔认为：如果公共部门的生产率增长比其他经济部门的生产率低，而公共部门的工资水平又要和其他经济部门的工资水平保持同步增长，在其他条件不变的情况下，公共支出将会增加。44二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律公共支出增长的因素分析公共支出增长的因素分析导致公共支出增长的原因主要有：政治原因、经济原因和社会原因。45二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律政治原因政府组织公共财政收入的主要目的之一是满足其履行政治职能的需要。因此，国际国内的政局是否稳定、政治家(执政
26、者)的政治偏好如何，以及政体结构的行政效率等都是影响公共支出的重要因素。国际国内政局的影响当一国出现政局不稳，如出现内乱或外部冲突等事件时，公共支出规模必然会超常规扩大。46二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律国家职能范围的扩大国家的职能范围决定政府活动的范围，因而也直接决定着公共支出的范围和规模。从国家产生和发展的历史过程看，其职能范围是在不断扩大的，从传统的政治职能发展到现代国家干预经济、稳定社会等多种职能。与此相适应，国家财政的支出也从维持社会秩序、保障国家安全的费用，随之而扩大到举办基础产业和公共工程的投资，以及发展社会福利事业、增加社会救济和补助等方面的费用，从而导致公共支出
27、的增长。47二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律政府机构的增加这既有国家职能范围扩大所引起的政府机构的合理增加，也有种种非正常因素引起的不合理增加。但无论是哪种原因，只要政府机构增加，行政事业及各种管理人员必然增加，从而造成公用经费和人员经费都随之扩大，公共支出必然增多。48二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律经济原因经济因素主要是指一国的经济发展水平、经济体制的选择和政府干预经济程度的强弱等。49二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律经济发展水平国民经济发展到一定水平后，客观上要求社会必须将与之相适应的一定比例的资源用于提供社会公共事务，以满足一定经济发展水平下的社会公
28、共需要。第一，经济发展水平越高，客观上对公用设施的需求量也越大。第二，城市化程度越高，对社会公共事务的需求量越大，因而对财政资金的需求量也越大。50二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律第三，经济发展水平越高，提供单位社会共同事务的资源耗费标准也越高。因此，在社会公共事务总供给规模不变的前提下，为提供既定规模的社会共同事务所耗费的资源规模也可能会扩大。51二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律经济体制因素经济体制及其与之相适应的分配体制，对公共支出规模也有非常重要的影响。一般而言，实行市场经济体制的国家，分配体制相对分散，公共支出的规模就较小，而实行计划经济的国家公共支出规模普遍较
29、高。这样，在同一个国家的不同时期，或者具有不同经济体制的不同国家，其公共支出规模就会有所不同。52二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律价格的影响财政分配是在一定的价格水平下进行的，物价上涨，政府为了实现各种职能，所花费的购买性支出必然增长；同时，政府为了稳定居民生活，必须增加社会救济、社会补助、物价补贴等转移性支出，从而造成公共支出的全面增长。53二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律技术的进步是公共支出增长的物质技术条件技术的进步会不断推动经济的发展，由此税收会增加，这就为公共支出增长做了有力的财力保证。技术的进步也会进一步改变人们对公共事务的需求，促进生产的进一步发展，这就会
30、引起财政负责安排的公共投资规模不断扩大，造成公共支出增长。54二、公共支出的增长规律二、公共支出的增长规律社会原因社会性因素，如人口、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化等因素，都会在很大程度上影响公共支出规模。在发展中国家人口基数大、增长快，相应的义务教育、卫生保健、社会保障、失业和贫困救济、生态环境保护以及城镇化等方面的支出增长压力相当大。比如，我国在尚未实现工业化之前人口的老龄化已经来临，农村富余劳动力的增加迫切要求加快城镇化速度，加快经济建设与生态环境保护的矛盾日益突出，国有企业改革带来大量职工下岗失业，等等，诸如此类的许多社会问题，会对公共支出不断提出新的需求，构成扩大公共支
31、出规模的重要因素。55三、公共支出的效应分析三、公共支出的效应分析 公共支出的归宿分析公共支出的归宿分析公共支出的归宿就是公共支出的分配效果，或者说是公共支出的收益分布问题，它揭示了公共支出的实质，即谁受益于公共支出。近几年来，对公共部门的迅速扩张发出的抱怨虽然越来越多，但其实质性的问题通常是到底谁受益于这一切公共支出的增长。56三、公共支出的效应分析三、公共支出的效应分析 现实中公共支出受益的分配并不是平等地分布的，有些人会得益多一些，有些人的得益则可能少一些，这既取决于个人自身的特殊情况，也与个人出生和生活地点有关。当政府支出项目的获利者不是政府想要帮助的人时，这便发生了利益的转移。公共支
32、出项目名义上的受益者往往并非该种支出的最终归宿。57三、公共支出的效应分析三、公共支出的效应分析 公共支出的激励效应公共支出的激励效应 公共支出的激励效应，指的是政府的公共支出政策作用于个人领域时，对个体消费者消费行为的影响。“用脚投票”在社会资源有限的条件下，纳税人将对比公共产品的消费（受益）与因此而减少的对其他产品的消费（机会成本），如果其受益小于机会成本，只有采取“用脚投票”等方式来追求更大的受益。58三、公共支出的效应分析三、公共支出的效应分析 替代效应和收入效应在提供准公共产品过程中，政府常常采用对私人部门以补贴的做法。在这个过程中，政府支出在市场经济中将产生替代效应与收入效应。例如
33、，政府对高等教育的补贴就存在着替代效应。因为补贴降低了教育费用的价格，居民便会用教育来替代他们原想花钱购买的其他商品；而政府给贫困人口提供的免费食品将产生收入效应，因为食品补贴改变了居民的财富状况，导致了居民消费结构的变化。59三、公共支出的效应分析三、公共支出的效应分析 多数情况下，替代效应和收入效应是同时存在的。斯蒂格利茨认为。替代效应通常会产生低效率，因为它影响了市场得以有效运作的价格体系，造成对某一商品过度消费或消费不足。正是由于不同的支出方式会导致居民的不同消费行为，政府便可以据此来达到政策调控的目的。60第三节第三节 公共支出的效益分析公共支出的效益分析一、公共支出效益分析的基本框
34、架一、公共支出效益分析的基本框架公共支出效益的内涵公共支出效益的内涵所谓公共支出效益，是指政府为满足社会共同需要而进行的资源配置活动中所取得的成果。在公共支出规模确定的情况下，取得的成果越大，则公共支出的效益就越高。一般来说，公共支出的效益包含这样几个方面：61一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架经济效益。与经济领域的其他投入一样。公共支出也存在着一个经济效益高低的问题，而且在大多数情况下，追求经济效益是政府公共支出活动首先考虑的目标。判断一项支出项目的经济效益如何，往往会涉及到一些复杂的数学技术以及成本和收益的衡量问题，实际生活中采用的多是成本效益分析方法。社会效益。
35、政府的特性及公共支出所具有的公共性，使得政府在进行公共支出时不得不考虑更多的因素，即在某些情况下，政府必须把社会效益放在重要的位置。62一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架政治效益。经济与政治是紧密联系的。公共支出作为政府调节经济的主要手段，在很大程度上体现着政府的政治目的，甚至完全是为了某种政治目的，因此，公共支出的效益也就当然地包含政治效益这一内容。在政府行政支出持续增长的情况下，公共支出的政治效益通常可从社会政治的安定、行政机构的效率、政府决策的水平以及人民群众对政府的满意程度等几个方面加以评价。63一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架生态
36、环境效益。随着社会工业化程度的提高和人类活动领域的不断延伸，人类对自身所处的生态环境的影响也越来越大。环境污染，物种灭绝，生态环境遭到严重破坏，日益成为人类社会可持续发展所不得不面临的一个问题。改善生态环境、保持生态平衡这一人类公共需要使政府在进行公共支出的效益分析时，必须把支出的生态环境考虑在内。64一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架公共支出效益分析的原则公共支出效益分析的原则综合分析的原则。该项原则要求在对公共支出的效益进行分析时，要综合考虑其经济效益和社会效益、内在效益和外在效益、短期效益和长期效益等方面，即从各个侧面进行分析。定量与定性分析相结合的原则。在公共
37、支出的效益构成因素中，有许多因素是不能用一般的市场价格对收益进行衡量的。在进行评估时，必须坚持定性分析与定量分析相结合的原则。只有这样，才能提高公共支出效益评估的准确性和科学性。65一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架效率与公平相结合的原则。追求效率最大化是一切经济活动的共同目标，但由于公共支出所具有的服务社会的特殊性质，在注重效率的同时，还必须要做到效率优先，兼顾公平。即要有利于社会收入的公平分配、公共支出归宿的合理化等。66一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架公共支出效益分析的方法公共支出效益分析的方法最低费用选择法。它指的是一种通过计算各备
38、选项目方案的有形成本，以最低成本作为择优标准的方法。实际生活中常常采用的程序是：首先，根据政府确定的建设目标，提出各种备选方案；其次，以货币为统一尺度，分别计算出各备选方案的各种有形费用；三是按照费用的高低进行排序，从而选取费用最低的方案。最低费用选择法虽然有利于成本的计算和方案的快速确定，但问题是费用最低的方案不一定是最好的方案。67一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架公共劳务收费法。该方法是西方市场经济国家衡量公共支出效益常常采用的方法，即通过对公共劳务的定价，使公共劳务得到最节约、最有效的使用，从而达到提高公共支出效益的目的。其中，公共劳务指的是政府为行使职能而开
39、展的各种工作，包括军事、行政、各项社会事业等方面。对公共劳务进行定价，可以改变政府资源使用的状况，目前，不少国家对公园、邮政、铁路的使用都实行政府定价和政府收费制度。68一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架成本效益分析法。此方法是把私人经济活动的成本效益分析方法应用到了政府公共支出的分析当中，由于该方法具有较强的科学性和准确性，经常被用于政府支出的分析中。本节后面有专门论述。69一、公共支出效益分析的基本框架一、公共支出效益分析的基本框架社会效益评价法。前三种方法虽然各有不同，但都是对公共支出的成本和收益进行的一种量的分析，实际上，由于政府的特性和目标追求的多样性，政府
40、往往会考虑更多的因素。因此，对公共支出的社会效益，如稳定、安全、环境等指标进行评价也是很重要的。70二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析定义及必要性成本效益分析(CBA)是经济学中常用的分析工具，其含义是对可选择的行为过程获得的收益和将付出的成本进行测定，然后，将成本和收益结合起来加以比较分析，从而为经济主体提供一种可选择的经济决策方案。71二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析从社会的整体发展来看，在对某项公共支出的成本效益分析时，必须首先处理好两方面的关系。一是必须保证社会资源在相互竞争的私人经济和公共经济之间的有效配置。二是成本效益分析也应保证社会资源在可选
41、择的公共项目之间以及某个公共项目内部的有效使用。只有这样，社会资源才会得到均衡的分配，对某项公共支出的成本效益分析才会有实际的意义。72二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析成本效益分析作为考察公共支出效率的重要的技术方法，已经被广泛地运用在公共设施建设、教育、卫生、交通运输等政府支出活动中。它不仅对社会资源的有效配置提供了一个参考模式，而且增强了政府支出的可选择性，成为解决财政支出排队的有效方法。73二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析20世纪30年代，美国首先将成本效益分析法运用于公共项目的评估中。1936年，美国政府通过了洪水控制法案。虽然法案对成本和效益的
42、范围规定得不够具体、清楚，造成计算支出项目成本、效益方法的不统一，却开创了运用成本效益分析法评价公共支出项目的先河。进入60年代，成本效益分析法开始得到推广。1960年，英国对伦敦伯明翰的公路建设就运用了成本效益分析技术。1967年英国政府发表的白皮书正式承认了成本效益分析法的作用。1975年世界银行发表了项目的经济分析，此后，项目评估技术得到广泛的运用。74二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析成本和效益的度量公共项目的成本和效益并非都是可以直接量化的，对于难以直接以货币形式来度量的成本与效益，则可以寻找影子价格等方法加以度量。75二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效
43、益分析影子价格在对成本和效益的度量中，当市场不存在，或市场价格歪曲了社会价值时，可以通过影子价格来解决这一问题。所谓影子价格，是指对那些无价可循或有价不当的商品和劳务所规定的一个较合理的替代价格。影子价格并非真正存在于市场上的社会价格，而是反映社会边际成本的价格。76二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析下面举例说明影子价格的应用需求变动的影子价格图示，某市牛奶的供求状况图77二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析78二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析横坐标Q代表牛奶供给的数量，纵坐标P代表牛奶的价格。假设供给曲线S不变，需求曲线因人民生活水平的提
44、高由D移至D。面对需求曲线的变动，如果市场是完全竞争的，则均衡点将由E1移至E2。这时，产量由Q1上升为Q2，价格由P1升至P2。如果市场是不完全竞争的，比如政府控制价格或产量，则会出现与完全竞争下不同的情况。需求曲线变动后，如果政府不允许价格变动，限价于P1，在没有补贴的情况下，企业只愿意提供Q1的产量，而P1与D相交于A，即在P1的价格下，消费者的需求量将升至Q3。Q3与Ql相比，缺货为Q3-Q1。因此政府会对牛奶实施限量供应(比如发放奶票)。如果要让企业在P1的价格下提供Q3的产量，则政府要给企业AB的补贴。在这里，P3是以补贴实现的应有实际价格，即成本效益分析中应该使用的影子价格。79
45、二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析成本变动的影子价格80二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析假设需求曲线D不变，由于成本上升等原因，供给曲线由S升至S，均衡点由Ea移至Eb。这时，产量由Qa下降为Qb，价格由Pa升至Pb，导致生产能力的闲置。如果要充分利用生产能力，使产量维持在供给曲线发生变动之前Qa的水平上，则供给者必然要求得到Pc的价格。然而从图中我们可以看到，面对Qa的产量，消费者只愿意出Pa的价格，如果政府不干预市场，在Pa的价格下，生产者愿意提供的产品数量仅为Qc。如果政府不补贴，又限制价格为Pa，则市场会出现CEa的缺货和生产能力的闲置。如果政府要
46、企业在Pa的价格下提供Qa的产量，则需要给予企业DEa的补贴。在这里，Pc是以补贴实现的应有实际价格，即成本效益分析中应该使用的影子价格。81二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析无形成本和效益的量化时间价值的估计一般使用工资率来对工作时间的价值进行估计。对公共项目带来的时间节约的价值的估计，可以使用节约的时间乘以工资率得到。比如新的铁路干线的开通节约时间的价值，可以用每位乘客节约的时间乘以人数，再乘以其平均工资率得到。82二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析生命价值的估计你能说出一个人的生命值多少钱吗?肯定的回答往往是生命是无价的。我们常常看到政府会不计成本地为
47、困境中的人们提供帮助。然而，在成本效益分析中，必须对生命进行估价。比如，一项能够降低交通事故的方案就面临对生命价值的估计。可以使用的方法有两个：一是计算净收入流的现值，即用个人一生各个时期能够获得的各项收入减去日常生活耗费后的余额折算成现值。二是通过了解使用个人为改变死亡概率而愿意付出的数额间接地进行估算。83二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析评价项目的标准评价项目的标准卡尔多和希克斯认为，假设经济状态发生了变化，使得一部分人得益，一部分人受损。如果受益者所得到的利益补偿受损者的损失后有余，那么，这种经济变化意味着社会福利状况的改善。卡尔多希克斯准则被认为是对公共项目进行决策
48、的标准。设公共投资项目的净效益为V，B代表项目的效益，C代表项目的成本，则V=B-C。根据卡尔多希克斯准则，如果一个项目的实施所带来的净效益大于零，则意味着该项目的实施会增进社会福利，因而值得实施。84二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析假设用B表示某项目各年的收益，C表示某项目各年的成本，r表示贴现率，t表示年份(t=0，1，2，n，n为投资项目的年限)，则效益现值和成本现值分别为：在计算成本和效益现值的基础上，可以运用净现值、内含报酬率、益本率等标准对备选方案进行评价。85二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析净现值标准(Net Present Value)净
49、现值是指投资项目未来各年的效益与成本的现值之差。该标准在成本效益分析中被广泛采用。净现值(Net Present Value，NPV)用公式表示为：86二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析净现值是一个绝对量指标，它表示项目投入与产出之间的关系。运用净现值标准对项目进行评价时，考虑的是效益与成本之差为何值，当PVB-PVC0，意味着产出大于投入，则项目可行；当PVB-PVC1，意味着项目的效益流现值大于成本流现值，表明项目可以实施。PVBPVC IRRH，根据内含报酬率标准，可以得出项目G优于项目H。然而，仅在选定的贴现率高于OR时内含报酬率标准才与净现值标准一致，而当选定的贴现
50、率低于OR时，比如OR，则会出现内含报酬率标准与净现值标准相矛盾的结果，因为项目H的现值高于项目G的现值，根据净现值标准，则是项目H要优于项目G。为了满足对净现值最大化的追求，出现内含报酬率标准和净现值标准的冲突时，应该以净现值为标准，对项目的优劣做出评价。95二、公共支出的成本二、公共支出的成本效益分析效益分析益本率指标有利于规模相同的项目之间的比较，但却存在比率指标所固有的缺陷，有可能在被比较的项目规模悬殊时出现对大项目的否定，比如方案一的效益现值为50万，成本现值为10万，益本率为5，方案二的效益现值为500万，成本现值为200万，益本率为2.5。显然方案一的益本率高于方案二。但从净效益
