1、中国预算绩效管理中国预算绩效管理省财政厅绩效管理处 贺金生预算绩效管理的基本理论西方国家的绩效预算我国预算绩效管理的基本要求 威尔逊于1887年发表了行政学的开山之作行政学研究：政府政府能够适当地或成功地进行什么工作；能够适当地或成功地进行什么工作；政府怎样才能以尽可能高的效率及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面以尽可能少的成在费用或能源方面以尽可能少的成本完成这些适当的的工作。本完成这些适当的的工作。 认为只要实现了政治与行政分只要实现了政治与行政分离就能提高行政效率离就能提高行政效率。为自己决策为自己决策 为别人决策为别人决策自己的钱自己的钱别人的钱别人的钱决策的四种模式决策的
2、四种模式 以现代经济学为理论基础，主张在政府的公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，如绩效管理 、目标管理、组织发展、人力资源开发等，重视公共服务的产出，尝试建立一种高效率、低成本、应变能力强、责任机制更健全的“新公共管理”模式。三个再造三个再造： 政府职能再造、管理流程再造和财政再造。一项制度： 指建立公共支出绩效评价制度，使之成为政府公共管理的基本环节，是传统管理所没有的。因此，在西方发达国家，也将新公共管理运动称为“绩效革命”。杜鲁门杜鲁门“胡佛委员会” 1949年，美国总统杜鲁门组建的临时性顾问组织，请第31任总统胡佛为主席，该组织被称作“胡佛委员会”，针对联邦预算的浪费和
3、低效，提出了绩效预算改革的设想。麦克纳马拉麦克纳马拉“计划项目预算” 1961年，美国国防部为了获得稳定的预算，麦克纳马拉将发端于企业的计划项目预算引入政府，创立了以项目管理为核心的公共支出管理模式,也就是“计划项目预算”1971年，尼克松政府废除肯尼迪政府的“计划项目预算”，实行以目标管理为特点的“联邦政府联邦政府生产率测定方案生产率测定方案”。1977年，卡特政府实行以专项预算为基础的“零零基预算基预算”。1981年，里根政府取消“零基预算”，恢复了60年代的“计划项目预算”。由于联邦项目的浪费和效益低下浪费和效益低下，破坏了美国人民对政府的信心，削弱了政府满足公众最基本需要的能力；由于项
4、目目标不够清晰目标不够清晰，政府管理者在改进项目成果和效率方面很不得力；由于没有充分重视项目的绩效和成果没有充分重视项目的绩效和成果，国会的政策制定、支出决策以及项目的考察都存在严重的缺陷。一是通过制度使联邦政府负责；二是启动项目绩效改革；三是将重点放在关注成果、服务质量和用户满意度，改善联邦项目的效果和公开性；四是帮助联邦管理者改进所提供的服务；五是改善国会的政策制定；六是改进联邦政府的内部管理。美国国会在2010年12月21日通过了2010年政府绩效与结果法案修正案。2011年1月4日，奥巴马总统签署了该法案，从而完成对1993年通过的政府绩效与结果法案的首次修订。该法案要求每个联邦政府部
5、门设定更加清晰的目标，明确界定它们为美国人民实现了什么。该法案要求通过公共网站公开和更新政府绩效信息。该法案还要求各部门指派一名首席运营官和一名绩效改进官，负责监督所在部门和整个政府改进行政、管理、采购等职能的情况。 在美国，预算管理局要求各部门在提交预算时，同时提交部门整体使命整体使命、愿景愿景、目的目的、目标目标和和绩效指标绩效指标。使命使命是一个部门或单位的职责描述。部门或单位创造什么价值，是其存在的根本理由。愿景愿景是最高层面的绩效追求。目的目的是部门或单位努力的大方向。目标目标是为了实现长期目的在短期内预计达到的产出和效果。绩效指标绩效指标是用来衡量部门或单位是否履行目标、达到目的的
6、量化指标，是最低层面的绩效效果。部门要根据使命，提出愿景、目的、目标和绩效指标。1979年，撒切尔夫人任命雷纳勋爵为顾问,开展了著名的“雷纳评估雷纳评估”。 意大利实行了按照绩效目标编制预算，以绩效评价考核目标成效，以评价报告反馈政府工作成效的绩效预算管理模式。其中的绩效评价主要以各部委自评为主，各部委都设有独立评估办公室，负责本部门财政支出的绩效评价工作。评价指标的选择主要由各部委自定。第一，利用预算绩效信息设定绩效目标；第二，根据设定的目标，进行财政资源配置，按优先顺序安排支出；第三，帮助管理者维持或调整既定目标计划；第四，报告资金使用结果与目标的符合程度。罗伯特罗伯特斯特兰奇斯特兰奇麦克
7、纳马拉麦克纳马拉(Robert Strange McNamara，1916年6月9日加利福尼亚州洛杉矶 - 2009年7月6日)：精通法律和数理分析。罗伯特罗伯特盖茨盖茨(Robert Gates,1943年9月25日- )：积极推行军事变革，在2011年发表的美国国防部预算和效率声明中指出：纳税人上缴的每一美元都很珍贵，为了让用在防务上的每一美元都物有所值，我们会竭尽全力，将每一美元都用在对核心任务十分重要的优先发展项目上，并削减或改革过时的、重复和效率低下的项目.在未来5年的国防预算中，节约至少1000亿美元。莱昂莱昂帕内塔帕内塔(Leon Panetta，1938年6月28日-)：是位很
8、会理财的“特工”。三个意图:第一，绩效预算无列外，不应该有特殊情况。 第二，预算编制应当细化，也可以细化。 第三，预算可以公开，应当尽可能细化公开。2003年10月，党的十六届三中全会在完善财税体制中，明确提出要“建立预算绩效评价体系”。2008年2月，十七届二中全会在加强依法行政和制度建设中强调要“推进政府绩效管理和行政问责制度”。2010年10月十七届五中全会在完善社会主义市场经济体制中要求“完善政府绩效评估制度，提高政府公信力”。 2012年11月党的十八大在推进政治体制改革中要求“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。绩效管理和信息公开是一对“孪生兄弟”，绩效管
9、理是预算信息公开的必然要求。只有通过推进预算绩效管理，不仅要让人民知道政府花了多少钱，办了多少事，还要让人民知道政府花钱的效益；不仅要让人民知道花钱的效益，还要让人民满意政府花钱的效果。社会舆论反映：社会舆论反映：预算报告仍然存在“说不清道不明”之处，让人“雾里看花”。“三公”经费藏头露尾，项目支出“虚头巴脑”，“灵活要钱、灵活花钱”更加容易。不是“说不清楚”，而是“不想说清楚”，导致“外行看不懂，内行看不到”。李克强总理在国务院第一次廉政工作会上强调：让权力公开透明，也是最有效防腐剂，要“给权力涂上防腐剂、戴上紧箍咒”。他特别提出，要“深化细化预算决算和三公经费公开，从今年开始，要逐步实现县
10、级以上政府公务接待经费公开。公开的形式要通俗，要让老百姓看得懂，可以有效地监督政府。”一是预算绩效目标公开，让纳税人清楚财政资金将具体用到哪里去，该不该用二是绩效评价结果公开，让纳税人清楚财政资金到底用到哪里去了，用得好不好。2011年10月，省财政厅出台了关于推进预算绩效管理的意见(湘财绩2011 4号)。2012年9月，省政府出台了关于全面推进预算绩效管理的意见(湘政发2012 33号)。财政部关于推进预算绩效管理的指导意见(财预2011 416号)明确“预算绩效管理”是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理四个部分共同组成的综合系统。逐步建
11、立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。徐守盛：在前几年预算绩效管理试点工作的基础上，建立全过程的预算绩效管理机制，落实“三个全部”, 即预算绩效管理覆盖全部财政性资金，预算绩效管理贯穿预算编制、执行、监督全部过程，预算绩效管理在省、市、县各级政府全部实施。到“十二五”末，建立较为完善的预算绩效管理运行机制。预算绩效：预算绩效：也称财政绩效或财政效率，是指预算资金所达到的产出和结果，是政府的公共支出与获得的有效公共服务的对比关系。预算绩效管理：预算绩效管理：是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果
12、反馈和应用管理四个部分共同组成的综合系统，是一种以支出结果为导以支出结果为导向的预算管理模式向的预算管理模式。绩效目标申报绩效目标审核绩效目标批复按照“用钱先问效”的绩效理念和预算绩效管理的制度规定，各部门在编制年度预算时，必须同时或提前申报绩效目标。绩效目标确定要“指向明确、具体细化、合理可行、相应匹配”。绩效目标要有政策依据。这些政策依据主要包括：国民经济和社会发展规划、部门职能、事业发展规划、省委省政府有关政策规定、专项资金管理办法等。绩效目标申报财政部门要依据国家和本级政府的相关政策、财政支出方向和重点、部门职能及事业发展规划等，对预算单位提出的绩效目标进行审核。绩效目标不符合要求的，
13、财政部门应要求报送单位调整、修改；审核合格的，才能进入下一步预算编审流程。绩效目标审核财政预算经各级人民代表大会审查批准后，财政部门应在批复单位预算时同步批复绩效目标。绩效目标批复预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的关键。财政部门和预算单位要建立绩效运行跟踪监控机制，促进绩效目标的顺利实现。跟踪监控中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正。绩效评价：指政府和财政部门以及财政资金使用单位，依据“花钱购买服务”的效率原则（也就是政府提供财政资金，使用财政资金的单位和个人必须相应提供有效的公共服务），借助于一定程序和指标，对财政支出效果做出评议和估价的制度。原则上所有财
14、政性资金，在预算执行结束后，都要对产出和结果进行绩效评价。预算支出绩效评价明确绩效评价的主体明确绩效评价的对象明确绩效评价的内容规范绩效评价工作程序财政支出绩效评价的主体是各级财政部门和各预算部门。一、明确绩效评价的主体二、明确绩效评价的对象从资金的角度而言，纳入政府管理的资金和纳入部门预算管理的资金，都是绩效评价的对象绩效评价的对象。从预算级次而言，本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金，都是绩效评价的对象。对一个部门而言，基本支出、项目支出和部门整体支出，都是绩效评价的对象。一句话，所有财政性资金，都是绩效评价的对象。一是绩效目标设定情况；二是资金和使用情况；三是制度措施
15、；四是绩效目标实现情况。三、明确绩效评价的内容四、规范绩效评价的工作程序第一、确定评价对象。第二、下达绩效评价通知。第三、确定绩效评价工作人员。第四、制定绩效评价工作方案。第五、收集绩效评价资料。第六、严格现场抽查考评。第七、撰写绩效评价报告。第八、审核绩效评价报告。一是项目基本情况，包括主要绩效目标。二是绩效评价的组织实施情况，包括绩效评价的目的、绩效评价的过程。三是绩效评价结论，包括分数、等级、总结性结论。五是存在的问题和原因分析。四是实现的主要绩效，包括项目的产出数量、产出质量、产出时效和产出成本，项目的经济效益、社会效益、环境效益、可持续影响和服务对象满意度。六是有关建议。绩效评价报告
16、包含的内容：预算部门要对项目单位或所属单位报送的绩效评价报告进行审核。财政部门要对预算部门报送的绩效评价报告进行审核。着重审核报告是否规范，内容是否完整，结论是否准确，改进措施是否妥当，提建议是否可行。审核之后应出具并反馈的审核意见，包括对评价工作组织开展情况的评价；对评价结论的认定；对改进措施、政策建议的认定。评价报告审核要求：预算绩效评价结果应用是整个预算绩效管理的落脚点和出发点，也是预算绩效管理的根本。绩效评价结果的应用，直接关系到绩效管理工作的进程和方向。如果绩效评价结果不运用，或者运用不好，就失去了预算绩效管理的意义。一要建立健全预算支出绩效评价结果反馈整改机制。二要建立健全绩效评价结果与预算安排有机结合机制。三要建立健全绩效报告机制。四要建立健全绩效评价结果公开机制。五要建立健全绩效问责机制。管分钱财政分配职能管花钱绩效运行跟踪监控管理管花钱的效果绩效评价管分钱是否合理、花钱是否有效预算绩效管理谁支出谁担责用钱先问效，低效必问责，高效要激励花钱更少，办事更多，效果更好
