1、土地资产管理政策与实务（上）雷爱先土地利用司土地资产处2019年10月 南昌目 录第一部分 国有土地有偿使用第二部分 企业改制土地资产处置第三部分 集体建设用地流转第一部分 国有土地有偿使用理论内涵1、具有商品属性2、可入市流转3、可增值性4、具有财产属性从确立和完善市场经济体制角度把握土地有偿使用（一）一、1993年，十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制的基本框架二、2019年，十六大提出健全现代市场体系，加强和完善宏观调控1、要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用2、创造各类市场主体平等使用生产要素的环境3、促进商品和生产要素在全国市场自由流动 把握有偿使用（二）三、2019年
2、，十六届三中全会完善市场经济体制1、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用2、建设统一开放竞争有序的现代市场体系把握有偿使用（三）四、2019年，十六届五中全会通过十一五规划基本原则之六：必须不断深化改革开放1、坚持市场经济的改革方向2、建立反映市场供求状况和资源稀缺程度的价格形成机制3、更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用4、提高资源配置效率有偿使用与市场配置（一）一、土地资源的市场配置一定是土地的有偿使用1、充分反映土地市场供求状况2、价格机制充分发挥作用3、符合供求规律、竞争规律和价值规律符合市场经济法则有偿使用与市场配置（二）二、土地有偿使用不一定就是市场配置1、当存在政府行
3、政定价时，不是市场配置2、价格机制发挥作用时，是市场配置3、有偿使用方式的具体分析（1）招标拍卖挂牌方式供地（2）政府以协议方式低价出让或租赁供地（3）作价出资（入股）方式供地（4）授权经营方式供地有偿使用与市场配置（三）三、中国土地使用制度变迁1、计划配置阶段1988年之前2、准市场配置阶段2019年之前3、市场配置阶段2019年至今土地有偿使用范围和方式一、范围界定政策依据：不符合划拨用地目录的建设用地，一律有偿使用二、有偿使用方式1、出让方式 2、租赁方式3、作价出资（入股）方式4、授权经营方式出让土地使用权的权能一、政策依据：国务院55号令和城市房地产管理法二、权能内容1、转让。首次转
4、让应当符合两个条件：按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。2、出租3、抵押承租土地使用权的权能（一）一、概念：政府租赁二、政策依据：2019年部规范国有土地租赁若干意见（222号文）二、权能1、承租土地使用权人在按规定支付土地租金，依法领取国有土地使用证，并按约定完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权的权能（二）2、承租人转让土地租赁合同的，租赁合同约定的权利义务
5、随之转给第三人，承租土地使用权由第三人取得，租赁合同经更名后继续有效。地上房屋等建筑物、构筑物依法抵押，承租土地使用权可随之抵押，但承租土地使用权只能按合同租金与市场租金的差值及租期估价，抵押权实现时土地租赁合同同时转让。承租土地使用权的权能（三）承租土地使用权的权能（三）3 3、承租人将承租土地转租或分租给第三人的，、承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。取得土地的他项权利。4 4、在使用年期内，承租人有优先受让权，租、在使用年期
6、内，承租人有优先受让权，租赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。赁土地在办理出让手续后，终止租赁关系。作价出资（入股）土地使用权的权能（一）一、概念：政府以一定年期的土地使用权作价，作为出资投入改组后新设企业，该土地使用权由新设企业持有，可以依照土地管理法律法规关于出让土地使用权的规定转让、出租、抵押。作价出资（入股）土地使用权的权能（二）二、政策依据二、政策依据1 1、土地管理法实施条例土地管理法实施条例-确立为有确立为有偿使用方式偿使用方式2 2、20192019年年8 8号令号令明确其权能明确其权能三三、权能与出让方式一致、权能与出让方式一致1 1、转让、转让2 2、出租、出租3 3、抵
7、押、抵押 三种有偿使用方式的适用范围（三种有偿使用方式的适用范围（一一）一、一、出让方式适用于所有用地二、租赁方式除房地产开发用地外的所有用地租赁范围的法律约束-城市房地产管理法三种有偿使用方式的适用范围（二）三种有偿使用方式的适用范围（二）三、作价出资（入股方式）-严格限制1、政策适用领域：涉及国民经济命脉的领域、重要基础性和公益性产业领域 2、批准条件：两个条件限制出让（租赁）的具体配置方式一、政府供地方式：五种二、政府出让或租赁土地的具体配置方式1、出让方式：招标、拍卖、挂牌、协议 2、租赁方式：招标、拍卖、挂牌、协议具体配置方式的选择一、政策依据：11号令、21号令二、招标拍卖挂牌方式
8、1、4类经营性用地2、有两个以上意向用地者的非4类用地三、协议方式 不属于11号令范围内的用地招标拍卖挂牌实施原则（一）P51、在4类经营性土地中，凡属于新增建设用地和政府储备建设用地的供应，必须采用招标拍卖挂牌出让方式。2、原划拨土地使用者在不改变原土地用途前提下申请补办出让手续的，经批准，可以采取双方协议出让方式，但应当按照土地市场价格核定应补交的土地出让金额（即：应补交的土地出让金=该宗地出让土地使用权市场价格-划拨土地使用权市场价格）。原则（二）3、原划拨土地使用者申请改变为经营性用途，应当符合规划并经依法批准。准予改变用途的，属于利用原有房地产的，可以采取协议方式补办出让手续，但应按
9、照土地市场价格核定应交纳的土地出让金额（即土地出让金额=新用途出让土地使用权市场价格-原用途划拨土地使用权市场价格）；属于需要重建的，可由政府收购后再以招标拍卖挂牌方式出让，或将原土地使用者的出让金报价和评定的原用途划拨土地使用权价格合并作为起始价以挂牌方式出让，同等条件下，原土地使用权人有优先受让权。原则（三）4、转让房地产涉及划拨土地使用权转让的，应当报经有批准权的人民政府批准，准予转让的，应在土地有形市场挂牌方式达成交易（转让、出让手续一并办理），由受让方办理出让手续，交纳土地使用权出让金，或由政府收购后，采用招标拍卖挂牌方式出让。原则（四）5、划拨土地使用权设定抵押，到期不能偿还债务，
10、抵押权人申请人民法院执行的，经市、县人民政府同意，人民法院可依法判决、裁定拍卖房地产（包括划拨土地），拍卖所得价款中应优先扣缴土地出让金，土地出让金应按土地市场价格核定（即：土地出让金额=新用途出让土地使用权市场价格-原用途划拨土地使用权市场价格）。原则（五）6、旧城改造和城中村改造，可以由政府组织进行拆迁安置，将“毛地”变为“净地”后进行招标拍卖挂牌出让；也可以将“毛地”直接招标拍卖挂牌出让，由土地受让人按规定进行拆迁安置和开发建设，毛地出让必须妥善处理收回土地使用权和出让土地使用权等的相关法律、经济关系。原则（六）7、经济适用住房、安居工程小区内建设与主体项目配套、难以分割的商服等配套用地
11、，可以采取协议出让方式，但要按土地市场价格补交土地使用权出让金。招拍挂三者间的联系与区别（一）一、联系1、政策地位的同等性2、实施过程的“三公”性3、配置方式的市场性二、区别1、招标-土地用途受限制，政府有综合或特定目标，不以获取最高地价为目的招拍挂三者间的联系与区别（二）2、拍卖土地用途没有限制，以价高者得为目标3、挂牌市场供求具有不确定性关于土地招标拍卖的法律依据问题一、土地招标：由土地管理法律法规和招投标法共同调整二、土地拍卖1、自主拍卖：由土地管理法律法规政策调整2、委托拍卖：由土地管理法律法规和拍卖法共同调整。三、他山之石1、香港：由香港政府地政部门自行组织拍卖2、英国：土地由法院交
12、土地主管部门拍卖理解11号令出让公告1、公告时间2、信息披露方式3、公告内容修改4、竞买人资格5、公告期满的出让方式选择理解11号令-竞买保证金1、性质认定2、担保法对定金的规定不得超过主合同标的额20%3、一些地方的做法（1）依评估价设定金（2）依预期成交价设定金（3）标的小，保证金比例高（4）标的大，保证金比例高理解11号令-拍卖1、竞买申请人不足三人，是指一次拍卖会的竞买申请人不足三人，而不是每宗地的竞买申请人不足三人 2、拍卖底价保密3、拍卖主持人获悉底价的环节理解11号令-挂牌1、公告时间与挂牌时间及合并2、挂牌转现场竞价的确定3、参与现场竞价的竞买人确定：挂牌期间报价的全部竞买人4
13、、竞价方式（1）现场投标（2）现场拍卖理解11号令-竞买成交1、签订成交确认书的时间2、竞得人的竞买保证金性质改变3、未竞得人的竞买保证金退还3、成交确认书中对签订出让合同的约定理解11号令-签订出让合同1、合同签订时间2、合同内容约定3、出让结果公开理解11号令原则在具体操作中，原则性与灵活性相结合，把握三个原则1、体现“三公”原则2、明确了市场配置的基本范围3、可拓展性出让行为与出让合同总体认识（一）一、国有土地出让行为的法律性质自80年代初期以来，法学理论界对土地使用权出让行为的法律性质逐渐形成了三种截然不同的观点：第一种：行政行为说第二种：经济法律行为说第三种：（民事）法律行为说。行政
14、行为说（一）出让行为是行政行为。具体理由是：1、从出让的目的看，国家作为土地所有者完全垄断了土地的一级市场，从而有效地控制地源和二级市场，以实现国家的土地政策，达到促进整个房地产业发展的目的，国家出让土地使用权的最终立足点在于行使管理权能。行政行为说（二）2、从出让程序看，国家对出让行为有严格的审查和管理制度。出让土地应当符合土地利用总体规划、年度计划，且由政府统一有计划、有步骤进行。在出让前，对出让地块的用途、年限等条件由土管部门会同城市规划、建设、房产管理等部门共同拟定方案后，报政府批准后再由土地管理部门实施。由此可见，作为出让方的国家土地管理部门及其他有关行政部门在现实土地出让制度下，显
15、然在行使政府的管理职能。行政行为说（三）3、从出让法律关系的主体看，一方为代表国家政权的土地管理部门，另一方为土地使用者，前者行使的是管理职能，后者必须遵守和服从，如果用地者不服从管理，可能会受到相应的行政处罚。行政行为说（四）4、从出让金的数额看，土地出让金并非，土地出让金并非土地使用权商品真正价值的价格表现形土地使用权商品真正价值的价格表现形态，态，而只是国家凭土地所有者身份分割部分利润的行为，属国家和用地者的分配范畴而非交换范畴，事实上也只是象，事实上也只是象征性的收费而已。征性的收费而已。行政行为说（五）5、从解决争议的方法看，如果土地使用者与出让方对土地的期限、用途，出让金数额等产生
16、争议和分歧，政府有关部政府有关部门可以用行政裁决方式解决门可以用行政裁决方式解决，如受让方不服从裁决，可以诉诸法院行政庭。可见，现实体制从司法救济的角度，确认为出让方和受让方形成的行政法律关系，出让行为当然为行政行为之性质。行政行为说（六）评价：行政行为说并没有揭示出我国土地出让行为的本质，仍然没有摆脱传统的计划经济和管制经济划经济和管制经济的观念，片面强调片面强调公权力对私权利的优势地位，公权力对私权利的优势地位，是不可取的。当前行政行为说已远不如出让制度建立初期那么红火的原因亦在于此。经济法律行为说（一）出让行为是经济法律行为。出让行为是经济法律行为。理由有四：1、土地出让是土地有偿使用的
17、第一环节，土地出让的有偿性体现了出让关系的经济性质。深究一步，是因为土地使用权已进入经济领域作为一种生产要素进行流转，这表明土地使用权在我国已成为一种特殊商品，而不再是单纯的自然资源，从而是有自身价值，只是以出让金这一独特于其他商品价值的形式表现出来，而这种经济性不是它与行政法律关系区别之所在，土地出让关系为行政法律关系所不容。经济法律行为说（二）2、土地出让的客体是国有土地使用权，这一界定标示出出让主体的单一性即国家。55号令第8条规定，出让主体由国家以土地所有者的身份担当。可见，在国有土地出让法律关系中，一方当事人始终是以土地所有者身份出现的国家，这正是经济法律关系的一个主要特征。经济法律
18、行为说（三）3、从出让目的看，国家出让土地的真正的目的不在于收取出让金，也并非为获取财产作为土地出让的对价。而是在于改革国有土地使用制度，合理开发利用、经营土地，加强土地管理，促进城市建设和经济发展”。国家在此运用“看得见的手”通过一定的市场形式配置土地资源，从而实现宏观经济目标。经济法律行为说（四）4、从出让过程中的法律责任承担方式看，既有行政性的，如警告、罚款、直至无偿收回土地使用权，还有民事责任，如因对方违约而解除合同并请求违约赔偿。法律责任承担方式的多样性也是经济法律关系的特点之一，与民事法律关系、行政法律关系中法律责任承担方式和单一性大异其趣。经济法律行为说（五）评价：尽管经济法律行
19、为说对国家的行政行为和经济管理行为进行了严格而准确的区分，但由于它仍然立足于国家纵向意志优越性和出让双方当事人地位的实质不平等性，自然不能摆脱行政行为说的理论陷阱，即以公权力的任意优越性不合理地排斥了私权利的正当存在和实现。因此，经济法律行为说与行政行为说在本质上并无二致。民事法律行为说（一）一、从主体优位到目的优位从主体优位到目的优位-判断法律行为性质的判断法律行为性质的标准标准1、主体优位。以法律行为的主体是符合民事法律行为、经济法律行为还是行政行为，来判断法律行为的性质。2、目的优位。通过对法律部门的立法宗旨（目的）以及法律行为的目的进行分析来确定该法律行为的性质。3、主体标准与目的标准
20、发生冲突时，优先适用目的标准。民事法律行为说（二）出让的目的，土地出让制度设立的目的或曰立法宗旨，是为了创设一种新的用益物权，以发挥土地财产的价值功能，尽管土地出让涉及到行政审批等行政管理问题，但这种管制只是一般性的行政事务管理并无调控经济和社会之目的，其存在并不影响土地出让的民事法律行为性质。出让的根本目的并非对权力进行规制，也非对权力进行创设，而是土地所有权基础上的土地用益物权的创设，以促进土地资源在市场规律下进行合理配置。民事法律行为说（三）出让的原则，县市政府土地部门（出让方）与土地使用者签订合同中，遵守平等自愿有偿的原则是必要的、必须的。土地出让是转移财产的行为，国家方面并不比公民、
21、法人有优越的指导性的地位。如果不坚持平等自愿原则，就有可能损害公民、法人（土地使用者）的合法权益。这也是其民事法律性质的重要表现。民事法律行为说（四）出让所采取的合同形式和合同内容，表明了出让行为的民事法律行为性质。首先，合同形式反映了它的民事性质。土地管理法和城市房地产管理法及55号令规定，出让时应当采取合同形式，尽管合同法没有将出让合同作为有名合同之列（只规定了15种有名合同），但这并不能否认出让合同仍适用合同法的一般原理。民事法律行为说（五）其次，出让合同内容主要是指订立合同双方当事人、标的物、期限、价金、违约责任等等。当事人的地位平等，一方是土地所有权人，另一方为土地使用权人，标的物是
22、是土地使用权本身，合同成立后即意味着用益物权的设立，即使认为出让人享有的某些权利带有行政性，一旦规定在合同中，便成为合同中所规定的权利。出让人行使权利不是来源于法律规定，而是来源于合同，当出让人超越合同规定行使权利时，也将构成违约。因此，出让合同与一般的民事合同并二致。民事法律行为说（六）出让方式，表明了出让行为的民事法律行为性质。出让可以采取协议、招标、拍卖、挂牌方式。协议是双方当事人面对面地排斥第三人参与而订立合同的方式，而招标、拍卖、挂牌则是在多方竞争条件下签订合同的方式，但它们仍然都属于一般合同的订立规则的内容，体现着很强的民事性质。而且出让方式仍然服务于出让行为，出让方式的民事性质是
23、出让行为民事性质的直接体现。民事法律行为说（七）出让金不是行政管理手段，而是土地使用权价格。如果将出让金作为管理手段，其数额完全由土地部门决定，则根本不可能真正实行土地使用制度的改革，土地使用权也不可能真正进入市场，政府也难以通过出让获取应有的收益，甚至极易助长腐败行为。尽管现阶段一些地方出让金明显偏低，但它绝不应被歪曲为一种单纯的调控工具，出让金本质上是土地财产的价值补偿手段，被规定在出让合同中并根据土地用途、使用年限、质量等级和地理位置等方面的不同而有所不同。民事法律行为说（八）行政行为说和经济法律行为说的学者都以出让合同受到限制和干预为由，否认土地出让合同乃至出让行为的民事性质，但出让合
24、同受到限制并不意味着它不具有民事性质。首先，对合同进行一定的限制是当今民法的必然发展趋势。我国现行法对土地出让合同进行一定限制的规定，并非否认合同的民事性质和当事人民事权利的正当合法性，相反是对民事权利和民事性质之强化，出让行为仍为民事法律行为。民事法律行为说（九）对55号令规定的土地管理机关有“警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚权”，应从土地管理部门的双重职能来理解：土地管理部门在出让过程中，具有双重身份，一方面是以土地所有者的身份，作为出让人从事民事活动，参与民事法律关系。另一方面，它作为政府的职能部门以管理者的身份出现，从事管理活动，参与行政管理法律关系。民事法律行为说（十）在某一具
25、体的法律行为中，土地部门只能以其中某一种身份出现，而不能以两种身份同时出现。第17条的规定是相对于土地管理机关的行政管理职权而言，而不是出让人享有的一种民事权利，是国家权力对合同权利的外部限制。民事法律行为说（十一）相对于行政行为说和经济法律行为说中土地资源的利用依赖于权力权力配置，民事法律行为说更加信赖权利权利手段对土地资源配置的优化和土地效益最大化的实现。该学说认识到了国家的双重角色的分离和权利本位思想在中国的兴起，认识到了我国土地法的发展趋势，已成为当今法学理论界之通说。出让行为与出让合同总体认识（二）二、出让合同的性质、行政合同、民事合同出让合同示范文本、出让合同示范文本2000版、出
26、让合同补充协议示范文本2019稿用尽用足合同法、关于协议出让改变用途、关于招标拍卖挂牌成交后调整容积率、关于出让金缴纳第二部分 企业改制土地资产处置一、总体认识、主要涉及划拨地处置、体现政府多种政策目标、土地资产主要采取非市场化配置 4、显化土地资产价值为处置的首要目的二、企业改制的概念：作最宽泛之理解三、改制政策适用：所有企业类型企业改制形式（1）国有企业实行公司制改革；（2）国有企业改组为股份合作制企业；（3）国有企业租赁经营；（4）兼并；企业改制形式（续）（5）国有企业破产或出售；（6）债权转股权；（7）注资项目；（8）境内或境外上市；（9）主辅分离辅业改制；（10）非公有制企业改制，等
27、等。土地处置政策依据研讨材料P17 1、8号令2、433号文3、44号文4、42号文土地资产处置办理权限（一）1、出让与租赁：任何性质和类型的企业改制，采取出让和租赁方式处置土地的，不再进行处置审批，直接到土地所在地的市、县土地管理部门办理有偿用地手续。土地资产处置办理权限（二）2、授权经营和作价出资（入股）：国务院或省级政府批准的授权投资机构和国家控股公司试点企业，改制时可采取授权经营和国家作价出资（入股）方式处置划拨土地，但应报经省级以上国土资源管理部门批准。其中，经国务院批准改制的，报国土资源部审批；经其他单位批准改制的，报省级国土资源管理部门批准。授权经营和作价出资（入股）处置方式的审
28、批程序（以部为例）企业改制土地资产处置实行二次审批制：1、土地资产处置总体方案核准审批2、土地资产处置方案核准审批总体方案核准审批程序1、申请：改制企业在改制方案确定、涉及的土地范围基本清楚的前提下，拟订土地资产处置总体方案，报部申请核准。2、审查：相关司对总体方案等报件进行审查，出具审查意见，提交部会审会审查。3、会审：部召开会审会。会审会由分管部长主持，办公厅、法规司、执法局、规划司、耕保司、地籍司、利用司负责人参会。4、办文：会审会审查通过改制企业的土地资产处置总体方案后，主办司按规范格式向改制企业复函。处置方案审批程序1、申请：企业选择评估机构评估，拟订具体的土地资产处置方案后，报我部
29、申请审批。2、审查：相关司分别对改制企业的土地估价报告、土地资产处置具体方案、土地产权情况和地方初审意见进行审查，出具审查意见，提交部会审会审查。3、会审4、办文：会审会审查通过后，有关司按规范格式出具土地资产处置复函。5、企业持处置批准文件按规定办理用地手续，取得土地使用权。总体方案核准审查内容（一）一、报件清单1、土地资产处置总体方案核准申请文件；2、改制批准文件；3、批准实行授权经营或控股公司试点企业的文件；总体方案核准审查内容（二）4、改制企业土地资产处置总体方案(涉及土地的基本类型、宗地、面积概略数及相应的处置方式等)；5、企业改制方案；6、已办理过改制土地资产处置审批的企业，除要提
30、供以上5份材料外，还应提交以前土地资产处置审批后的资产配置情况和资本金转增情况等。总体方案核准审查内容（三）二、审查内容和要求1、改制方案已经确定，并经国务院批准；2、采取授权经营或国家作价出资(入股)方式配置土地的资格：改制企业必须是国务院批准的国家授权投资机构或控股公司试点企业；3、已办理过土地资产处置审批的企业，是否报送以前审批的土地资产配置情况和资本金转增情况。其中：1、2为充要条件，缺一不可。土地资产处置方案审查（一）1、报件清单（1）土地估价报告备案和土地资产处置审批的申请文件(含土地估价报告备案表)；（2）土地资产处置具体方案；（3）土地估价报告和土地估价技术报告；（4）土地资产
31、处置总体方案核准文件；（5）市、县国土资源管理部门对土地权属和地价水平的初审意见(含土地估价结果初审表)。土地资产处置方案审查（二）2、审查内容（1）土地资产处置方式是否与核准的方式一致；（2）土地权属是否清晰，面积是否准确；（3）估价报告备案情况。土地资产处置方案审查（三）3、审查要求（1）土地资产处置总体方案已经部核准；（2）土地产权清楚；（3）评估结果合理；（4）土地资产具体处置方案符合有关政策规定。授权经营和作价出资（入股）审批中不予处置的土地资产（一）1、可以处置的土地：符合审查条件的改制企业及所属全资公司使用的原生产经营性划拨土地使用权。2、下列土地资产在改制时不予处置：（1）改制
32、企业控股公司、参股公司即非全资公司使用的土地；授权经营和作价出资（入股）审批中不予处置的土地资产（二）（2）已办理过出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等有偿用地手续的土地；（3）集体土地；（4）增量土地；（5）非生产经营性土地，如学校、医院、住宅等用地；（6）军用土地。授权经营和作价出资（入股）总体方案核准批复格式(P20)1、明确土地资产处置方式2、采取授权经营的，明确授权经营主体；3、采取作价出资（入股）的，明确出资人。授权经营和作价出资（入股）土地资产处置方案批复格式(P21)1、明确土地资产处置方式2、采取授权经营的，明确授权经营主体；3、采取作价出资（入股）的，明确出资人。第三部
33、分 集体建设用地流转流转的五大特点：（1）流转行为普遍（2）流转形式多样（3）流转主体多元化（4）流转的区位特征明显（5）流转面积呈快速增长态势 对集体建设用地流转的认识一、符合现代市场经济发展的方向二、有利于建立统一、平等、竞争、有序的土地市场 三、有利于集约利用集体土地资源四、有利于增加农民收入 集体建设用地入市的法律障碍（一）土地管理法第60条、61条、62条规定，只有在三种情形下，才能使用集体建设用地：（1）农民集体经济组织“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”；（2）用于“乡镇村公共设施、公益事业建设”；（3）“农村村民建住宅”。集体建设用地入市的法
34、律障碍（二）对于上述三种情形以外的用地行为，土地管理法是禁止的。而对于使用集体土地的行为，第63条又作了强制性规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。集体建设用地入市的法律障碍（三）第63条为集体建设用地流转开了一个小口子，但对于大量没有发生“破产、兼并”、而是正常运营的企业而言，其所使用的集体建设用地“不得出让、转让或者出租”，这既违背了企业资产合理流动的基本经济规律，不符合经济社会发展的实际情况，也滞后于当前集体建设用地流转大量发生的客观现实。集体建设用
35、地流转的政策1、2019年，中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的意见（中发20193号）明确提出，“通过集体建设用地流转、土地置换、分期缴纳土地出让金等形式，合理解决企业进镇的用地问题，降低企业搬迁的成本”。2、落实中发20193号的通知（国办函201915号），明确由国土资源部会同国务院法制办等有关部门制定集体建设用地流转管理办法。3、2019年，国发201928号明确规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。三次土地制度创新座谈会1、苏州会议2、安阳会议3、湖州会议政策的研究制订1、2019年，形成规范农民集体所有建设用地使用权流转若干意见
36、（讨论稿）2、2019年，形成农民集体所有建设用地使用权流转管理办法（建议稿）流转办法流转范围和条件首先，权属合法，界址清楚其次，符合土地利用总体规划并经依法批准再次，仅限于存量建设用地，严格控制农用地转为建设用地流转办法流转办法 流转方式流转方式1 1、转让、出租、作价出资（入股）、转让、出租、作价出资（入股）2 2、可以设定抵押、可以设定抵押流转办法 流转原则1、自愿原则2、有偿原则3、内部成员优先原则流转办法 合同为保护集体建设用地所有权人和使用权的权利，履行相应义务，集体建设用地使用和流转应当签订书面合同，明确各方权利义务关系。流转办法土地用途原则上讲，只要严格执行规划，坚持用途管制原
37、则，经营性集体建设用地也应当允许流转。但是，考虑到土地市场的统一管理问题，应严格控制商品住宅开发的用地总量。流转办法收益分配与使用1、按照收益的初次分配基于产权的原则，集体土地所有者和使用者转让、作价出资或租赁集体建设用地所产生的土地收益，应归该集体建设用地的产权人所有。2、集体经济组织取得的土地有偿使用收益和流转收益，应主要用于农村各项基础设施建设和社会福利事业。流转办法政府管理和服务1、单一身份单一职能：政府在集体建设用地流转中，不再具有产权代表身份，而只是流转活动的管理者和服务者，行使社会管理和服务职能。2、行使土地管理职能：在流转中，政府主要应加强建设用地总量控制、规划管理和土地登记管理。同时，根据公共利益需要，国家可以行使征地权，对集体建设用地进行征用。3、行使税收再分配职能三点感悟1、土地资产管理工作的精髓，是通过规制，建立反映土地市场供求状况和土地资源稀缺程度的价格形成机制2、土地资产管理的制度创新和变革，是推进土地市场建设，完善中国市场经济体制的重要组成部分3、从事土地资产管理工作，需要坚实的法学和经济学理论为支撑 谢 谢！
