1、L/O/G/O9-4-1 9-4-1 政策周期政策周期西南交通大学 郭红玲 政 策 本 身 是 一 个 运 动、发 展 的 过 程，旧政 策 本 身 是 一 个 运 动、发 展 的 过 程，旧的 政 策 渐 趋 终 结，新 的 政 策 不 断 产 生，从的 政 策 渐 趋 终 结，新 的 政 策 不 断 产 生，从而 形 成 政 策 循 环 往 复 的 周 期 现 象。政 策 周而 形 成 政 策 循 环 往 复 的 周 期 现 象。政 策 周期 一 般 可 分 为 政 策 的 生 命 周 期 和 政 策 的 变期 一 般 可 分 为 政 策 的 生 命 周 期 和 政 策 的 变动 周 期。
2、动 周 期。1 1、政 策 的 生 命 周 期、政 策 的 生 命 周 期 政 策 的 生 命 周 期 是 指 政 策 经 过 制 定 执行 评 估 监 控 终 结 这 几 个 阶 段后 形 成 了 一 个 周 期；同 时 它 还 表 明，新 的政 策 往 往 不 是 凭 空 产 生 的，它 常 常 是 原 有政 策 的 延 续，是 为 适 应 新 情 况 对 原 政 策 加以 修 调 整，从 而 形 成 政 策 的 一 个 新 周 期,实 现 新 老 政 策 的 交 替 循 环。一、政策周期的内涵一、政策周期的内涵 政 策 生 命 周 期 理 论 最 早 由 美 国 政 策 学 家C.O.琼
3、 斯 提 出 来 的。他 在 分 析 政 策 过 程 时，提 出 一 种 旨 在 合 理 系 统 地 考 察 公 共 政 策 的制 定 与 实 施 的 分 析 框 架，这 个 政 策 过 程 分析 框 架 便 构 成 了 政 策 周 期 理 论 的 雏 形。他 根 据 系 统 分 析 的 概 念，将 政 策 分 析 过 程分 成 五 个 阶 段：问 题 认 定，即 从 问 题 到 政府 的 阶 段；政 策 发 展，包 括 方 案 规 划 以 及合 法 化 等 功 能 活 动，即 政 府 为 解 决 公 共 问题 而 采 取 行 动 的 阶 段；政 策 执 行 即 政 府 解决 问 题 的 阶
4、段；政 策 评 估，即 由 政 府 回 到政 府 的 阶 段；政 策 终 结，即 问 题 解 决 或 变更 阶 段。一 个 完 整 的 政 策 周 期 应 包 括 制 定 执行 评 估 监 控 终 结 这 几 个 阶 段。政 策 制 定 是 核 心；政 策 执 行 是 关 键；政 策评 估 是 对 政 策 方 案 合 理 性 的 最 具 权 威 的 检验；政 策 监 控 是 政 策 运 行 中 不 可 缺 少 的 一个 环 节，贯 穿 于 政 策 过 程 的 始 终，通 过 政策 监 控，能 够 及 时 发 现 并 纠 正 政 策 偏 差，从 而 提 高 政 策 绩 效，实 现 政 策 目 标
5、；政 策终 结 则 意 味 着 一 个 旧 周 期 的 结 束。2 2、政策的变动周期、政策的变动周期 指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现。似的政策现象有规律地反复出现。影 响 公 共 政 策 产 生 周 期 性 变 动 的 因 素有 以 下 几 种：第 一，政 策 主 体 的 周 期 性 更 迭。在 两 党制 或 多 党 制 国 家 中，政 府 的 政 策 往 往 随着 执 政 党 的 轮 换 更 替 而 呈 现 明 显 的 周 期波 动。第 二，客 体 的 周 期 性 变 化。这 指 的 是 公共 政 策 所 指
6、 向 的 问 题 具 有 周 期 性。比 如，某 些 自 然 灾 害 的 出 现 具 有 周 期 性。我 国的 自 然 灾 害 发 生 得 比 较 频 繁，特 别 是 每年 的 夏 天 由 雨 季 带 来 的 洪 涝 灾 害 危 害 极大，因 此 一 旦 灾 害 出 现，党 和 政 府 都 要成 立 相 应 的 领 导 小 组，配 备 一 定 的 政 策资 源 来 统 一 指 挥 全 国 的 抗 洪 救 灾 工；第 三，经 济 等 外 部 环 境 的 周 期 性 波 动，宏 观 经 济 条 件 的 变 化 是 影 响 政 策 系 统 的重 要 外 部 因 素。经 济 的 研 究 和 实 践 都
7、 表明，经 济 发 展 会 产 生 周 期 性 波 动，经 济的 繁 荣 和 衰 退 常 常 交 替 性 存 在。其 结 果是 导 致 公 共 政 策，尤 其 是 经 济 方 面 的 政策 发 生 相 应 的 变 化。第 四，政 策 的 周 期 性 变 动 还 与 人 们 的 认识 规 律 有 关，由 于 受 到 认 识 的 主 体 和 客体 及 其 相 互 作 用 的 限 制，人 们 对 客 观 世界 的 认 识 是 一 个 曲 折、复 杂 的 过 程。一项 政 策 从 不 完 善 到 完 善 的 螺 旋 式 发 展 过程 是 必 然 的。另 一 方 面，人 类 社 会 是 多元 的 社 会
8、，人 们 的 利 益 存 在 着 差 异，因此，受 自 身 利 益 和 意 识 形 态 的 驱 动，人们 的 政 策 偏 好 会 左 右 摇 摆，从 而 导 致 政策 的 周 期 性 变 更。从 建 国 以 来 的 经 济 发 展 历 程 来 看，我 国 确实 存 在 政 策 周 期 现 象，且 表 现 出 自 身 的 特点。从 一 项 具 体 政 策 来 看，一 方 面 由 于 我 国 目前 尚 处 于 社 会 主 义 初 级 阶 段，各 方 面 体 制、制 度 不 完 善；另 一 方 面 中 国 地 域 辽 阔，各地 区 差 异 大，发 展 不 平 衡。因 此，在 我 国，一 项 政 策
9、并 非 完 全 按 照 制 定 执 行 评 估 监 控 终 结 的 程 序 进 行，而 是表 现 为 传 达 期、贯 彻 期 和 变 通 期。这 是 中国 政 策 周 期 表 现 出 来 的 一 个 显 著 特 点。二、我国政策周期的特点二、我国政策周期的特点 所 谓 传 达 期，即所 谓 传 达 期，即“传 达 动 员传 达 动 员”阶 段。阶 段。传 达动 员 形 式 有 两 种：一 种 是 自 上 而 下 的 有 组 织 的 内 部 传 达，这 包 括 传 达 中 央 文 件，中 央 领 导 人 讲 话，中 央 领 导 人 指 示，中 央 全 会 精 神；另 一 种 是 在 全 国 范
10、围 内 公 开 动 员，这 包括 公 开 发 表 中 央 全 会 公 报，中 央 领 导 人正 式 报 告，两 报 一 刊（指 人 民 日 报 ，解 放 军 报 ，红 旗 杂 志）社 论，或 者 人 民 日 报 社 论。前 者 借 助 共 产 党 的 组 织 系 统，后 者 借 助现 代 通 讯 工 具。在 很 多 场 合 下，先 是 内部 传 达，然 后 公 开 动 员。通 过 广 泛 使 用新 闻 媒 介，大 张 旗 鼓 地 制 造 声 势，做 到“家 喻 户 晓，人 人 皆 知”，这 种 政 治 动员 作 用 十 分 有 效，能 够 广 泛 动 员 全 社 会各 种 力 量，形 成 全
11、民 族 的 凝 聚 力，在 极短 的 时 间 内 集 中 各 种 资 源。所 谓 贯 彻 期，即所 谓 贯 彻 期，即“贯 彻 实 施贯 彻 实 施”阶 段。阶 段。在 传 达 中 央 精 神 之 后，各 地 方 开 始 制 定具 体 政 策 和 措 施。中 央 提 出 的 发 展 目 标 等 于 规 定 了 地 方 发展 目 标 的 下 限，只 要 中 央 变 动 和 提 高 发展 目 标，就 意 味 着 地 方 必 须 变 动 和 提 高发 展 目 标 的 下 限，党 中 央 把 经 济 增 长 率指 标 由 6%提 高 到 8 9%，这 就 逼 使 省 的 经济 增 长 率 指 标 至
12、少 要 提 高 到 1 0%以 上，相应 地，地、市、县 的 经 济 增 长 率 指 标 则会 抬 得 更 高，层 层 加 码，逐 级 放 大，结果，就 出 现 相 互 攀 比，一 哄 而 上 的 局 面。所 谓 变 通 期，即 通 常 所 说 的所 谓 变 通 期，即 通 常 所 说 的“上 有 政 策，上 有 政 策，下 有 对 策下 有 对 策”阶 段。阶 段。政 策 执 行 之 后，决 策 者 常 常 会 碰 到 这 样的 问 题：政 策 实 施 效 果 与 决 策 者 的 预 期目 标 不 是 相 互 矛 盾，就 是 差 距 甚 远，出现“政 策 走 样”、“南 辕 北 辙”。这 是
13、 因 为 从 根 本 上 说，政 策 是 对 利 益 的分 配 和 调 整，地 方 政 府 从 本 地 区 利 益 出发，以 地 方 利 益 为 标 准，想 出 各 种 变 通方 法，不 是 我 行 我 素，肢 解、曲 解、抵制 中 央 政 策，就 是 另 订 对 策，对 付 中 央，阻 碍 了 政 策 的 顺 利 推 行。在 这 种 情 况 下，决 策 者 被 迫 实 施 调 整，采 取 新 的 政 策，又 重 新 进 入 下 一 轮 的 政 策 传 达 期、政 策贯 彻 期 和 政 策 变 通 期。从 政 策 与 政 策 之 间 的 更 替 来 说，我 国 的 政从 政 策 与 政 策 之
14、 间 的 更 替 来 说，我 国 的 政策 周 期 一 般 较 短，政 策 目 标 不 断 调 整，缺策 周 期 一 般 较 短，政 策 目 标 不 断 调 整，缺乏 连 续 性 和 稳 定 性。这 在 经 济 领 域 表 现 突乏 连 续 性 和 稳 定 性。这 在 经 济 领 域 表 现 突出。出。经 济 领 域 的“经 济 政 策 周 期”现 象 还 表现 在 经 济 扩 张 政 策 与 经 济 紧 缩 政 策 的 相互 交 替 变 动 上。在 我 国，党 代 会 或 重 要 人 代 会 具 有 很 强的 政 治 动 员 作 用，产 生 新 的 领 导 人，提出 新 的 奋 斗 目 标，
15、拟 订 新 的 经 济 计 划，发 出 新 的 战 斗 动 员 口 号，实 行 使 经 济 繁荣 的 扩 张 政 策。政 治 动 员 获 得 地 方 政 府、厂 商 和 老 百 姓 的 积 极 响 应 和 一 致 拥 护，导 致 经 济 高 涨。“经 济 过 热”的 代 价 往 往 是 在 召 开 党 代会 之 后 的 一、二 年 内 显 现 出 来，这 包 括通 货 膨 胀 急 剧 上 涨，基 本 建 设 规 模 愈 来愈 大，各 方 面 关 系 绷 锝 愈 来 愈 紧，等 等。这 时 候，领 导 层 不 得 不 召 开 紧 急 会 议，统 一 思 想，立 即 做 出 决 议，被 迫 实 行
16、 经济 紧 缩 政 策，结 果 经 济 严 重 衰 退，中 央政 府 只 好 再 次 采 取 经 济 扩 张 政 策，进 入新 一 轮 的 循 环。通 过 上 面 的 分 析 也 可 看 出，周 期 性 的 经 济通 过 上 面 的 分 析 也 可 看 出，周 期 性 的 经 济政 策（经 济 扩 张政 策（经 济 扩 张 经 济 紧 缩经 济 紧 缩 再 扩再 扩张张 再 紧 缩）导 致 了 经 济 发 展 不 断 呈 现再 紧 缩）导 致 了 经 济 发 展 不 断 呈 现繁 荣繁 荣 衰 退衰 退 再 繁 荣再 繁 荣 再 衰 退 的 循再 衰 退 的 循环 变 化 过 程，对 形 成
17、经 济 波 动，加 剧 波 动环 变 化 过 程，对 形 成 经 济 波 动，加 剧 波 动幅 度 起 着 关 键 作 用。幅 度 起 着 关 键 作 用。这 也 在 政 策 周 期 理 论 中 得 到 证 明：政 府 交这 也 在 政 策 周 期 理 论 中 得 到 证 明：政 府 交替 执 行 扩 张 性 政 策 和 紧 缩 性 政 策 的 结 果，替 执 行 扩 张 性 政 策 和 紧 缩 性 政 策 的 结 果，造 成 了 扩 张 和 衰 退 的 交 替 出 现；政 府 企 图造 成 了 扩 张 和 衰 退 的 交 替 出 现；政 府 企 图保 持 经 济 稳 定，实 际 上 却 在
18、制 造 不 稳 定。保 持 经 济 稳 定，实 际 上 却 在 制 造 不 稳 定。为 了 充 分 就 业，政 府 实 行 扩 张 性 财 政 和 货为 了 充 分 就 业，政 府 实 行 扩 张 性 财 政 和 货币 政 策。但 是，在 政 治 上，财 政 赤 字 和 通币 政 策。但 是，在 政 治 上，财 政 赤 字 和 通货 膨 胀 会 遭 到 反 对。于 是，政 府 又 不 得 不货 膨 胀 会 遭 到 反 对。于 是，政 府 又 不 得 不转 而 实 行 紧 缩 性 政 策，这 就 人 为 地 制 造 经转 而 实 行 紧 缩 性 政 策，这 就 人 为 地 制 造 经济 衰 退。这 是 政 府 干 预 经 济 所 造 成 的 新 型济 衰 退。这 是 政 府 干 预 经 济 所 造 成 的 新 型的 经 济 周 期。的 经 济 周 期。
