1、8/4/20221第五章第五章 环境管理体制与制度环境管理体制与制度第一节第一节 环境管理体制环境管理体制 环境管理体制是指国家环境行政管理机构的设置、职权的划环境管理体制是指国家环境行政管理机构的设置、职权的划分与协调以及管理活动规范运行的方式。分与协调以及管理活动规范运行的方式。机构的设置：搞好环境管理的组织保障。机构的设置：搞好环境管理的组织保障。职权的划分与协调：环境管理活动规范运行的职能保证。职权的划分与协调：环境管理活动规范运行的职能保证。管理活动规范运行的方式：国家机构行使职能的动态表现。管理活动规范运行的方式：国家机构行使职能的动态表现。一、世界环境管理体制一、世界环境管理体制
2、 （一）世界环境管理体制类型（一）世界环境管理体制类型 比较有代表性的可分为以下四类：比较有代表性的可分为以下四类：8/4/20222 1.扩大现有行政机构的职责，使其具有环境保护的职责扩大现有行政机构的职责，使其具有环境保护的职责 环境问题不很突出，由有关的部门兼管。环境问题不很突出，由有关的部门兼管。缺点：部门之间管理工作不够协调，比较被动，容易产生相互缺点：部门之间管理工作不够协调，比较被动，容易产生相互推诿或争夺职权的现象。推诿或争夺职权的现象。与环境保护的系统性、综合性特点不符。与环境保护的系统性、综合性特点不符。如：前苏联、瑞典、葡萄牙、荷兰等。如：前苏联、瑞典、葡萄牙、荷兰等。2
3、.在现有机构的基础上设立协调机构在现有机构的基础上设立协调机构 在中央政府内设立由政府首脑牵头的在中央政府内设立由政府首脑牵头的部际委员会部际委员会，如意大利设，如意大利设有环境问题部际委员会，日本曾经设立了公害对策审议委员会。部有环境问题部际委员会，日本曾经设立了公害对策审议委员会。部际委员会的职权是制定环境保护政策、协调各部的环境资源保护职际委员会的职权是制定环境保护政策、协调各部的环境资源保护职能和行动。能和行动。1、2两种类型也可概括为分散型或混合型环境管理体制。两种类型也可概括为分散型或混合型环境管理体制。8/4/20223 3.成立具有环境保护职责的新机构成立具有环境保护职责的新机
4、构 环境问题比较严重的国家，设立一个或几个专门的机构以统一环境问题比较严重的国家，设立一个或几个专门的机构以统一监督管理该国的环境问题。监督管理该国的环境问题。如：环境部、国土与自然资源部如：环境部、国土与自然资源部 机构的级别因国而异，有的副部级，有的是正部级，如：机构的级别因国而异，有的副部级，有的是正部级，如：丹麦：丹麦：环境保护部，环境保护部，中国中国：国家环境保护总局、环境保护部：国家环境保护总局、环境保护部 在一些环境问题相当严重的国家，在一些环境问题相当严重的国家，政府首脑或国务委员或部务政府首脑或国务委员或部务委员会委员往往兼任或专任该机构的领导，委员会委员往往兼任或专任该机构
5、的领导，比一般的部的权限更大比一般的部的权限更大或更有权威。或更有权威。8/4/20224 4.建立统一监督管理与分工负责相结合的管理体制建立统一监督管理与分工负责相结合的管理体制 一些国家建立了统一监督管理与分工负责相结合的管理体制一些国家建立了统一监督管理与分工负责相结合的管理体制 日本：环境厅，日本：环境厅，15个省厅中的环境保护机构。个省厅中的环境保护机构。美国：总统执行署设立联邦环保局美国：总统执行署设立联邦环保局 内务部、商业部、运输部、陆军部设立环境管理机构内务部、商业部、运输部、陆军部设立环境管理机构 有的国家在地方各级政府设立环保机构与具有自然资源保护职有的国家在地方各级政府
6、设立环保机构与具有自然资源保护职权的机构，如中国、美国、日本和德国。权的机构，如中国、美国、日本和德国。3、4两种类型也可概括为两种类型也可概括为专门型环境管理体制专门型环境管理体制。8/4/20225 （二）发达国家环境管理体制概况（二）发达国家环境管理体制概况 1.美国美国 1969年，美国总统办公厅根据年，美国总统办公厅根据国家环境政策法国家环境政策法（简称（简称NEPA）的）的规定，设立规定，设立环境质量委员会（简称环境质量委员会（简称CEQ），），CEQ直属于总统，直属于总统，CEQ既是既是环保事务的管理机构，又是总统的咨询与协调机构。环保事务的管理机构，又是总统的咨询与协调机构。尼
7、克松总统于尼克松总统于1970年年12月发布月发布政府改组计划第三号令政府改组计划第三号令，成立，成立联联邦环保局（邦环保局（简称简称EPA）。）。EPA设立十大环保分区设立十大环保分区，各区局长向联邦环保局，各区局长向联邦环保局长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决。长负责，协调州与联邦政府的关系，以确保区域性环境问题得以解决。8/4/20226横向环境管理体系横向环境管理体系三个系统分别行使其职能。三个系统分别行使其职能。行政管理体系行政管理体系：由美国国家环境保护局由美国国家环境保护局(EPA)和其它联邦和其它联邦政府部门中相关环境保护机构构成。政府部门中相关环境保
8、护机构构成。内务部负责国有土地、国家公园、名胜古迹、煤和石油、内务部负责国有土地、国家公园、名胜古迹、煤和石油、野生动物的保护；野生动物的保护；农业部负责湿地保护；农业部负责湿地保护；海岸警备队负责海洋环境的污染防治。海岸警备队负责海洋环境的污染防治。跨州河流建立河流管理委员会，州际委员会协调水事纠纷。跨州河流建立河流管理委员会，州际委员会协调水事纠纷。立法机构立法机构：国会的参议院与众议院都有负责环境的专门国会的参议院与众议院都有负责环境的专门委员会。委员会。司法系统司法系统：主要职责是解释有关的环境法律，对环境官司：主要职责是解释有关的环境法律，对环境官司判决和司法审查。判决和司法审查。8
9、/4/20227纵向包括：纵向包括：联邦环保局区域办公室联邦环保局区域办公室：作为联邦环保局的代表来监督：作为联邦环保局的代表来监督各个州的环境保护工作。各个州的环境保护工作。各州环保机构各州环保机构：不隶属于联邦环保局，独立履行职责，：不隶属于联邦环保局，独立履行职责，向州政府负责，但接受环保区域办公室的监督检查。向州政府负责，但接受环保区域办公室的监督检查。地方地方(县市县市)环保机构环保机构：一类由州环保机构在全州范围内直接进行环境管理，各一类由州环保机构在全州范围内直接进行环境管理，各个县市不设立任何环境机构，如华盛顿特区。个县市不设立任何环境机构，如华盛顿特区。另一类州环保机构派出分
10、支机构对地方环保机构进行监另一类州环保机构派出分支机构对地方环保机构进行监督管理，如加利福利亚州。督管理，如加利福利亚州。8/4/20228 2.日本日本 63年以前内阁各省（部）分管。年以前内阁各省（部）分管。首相府设立公害对策推进联络协议会，后改为公害对首相府设立公害对策推进联络协议会，后改为公害对策本部，用以协调各省、部的工作策本部，用以协调各省、部的工作 71年前：年前：分散式分散式，中央一级有大藏省、厚生省、农林，中央一级有大藏省、厚生省、农林省、通产省、运输省和建设省行使环保监督管理权。省、通产省、运输省和建设省行使环保监督管理权。1971年年7月月1日成立了日本环境厅，日成立了日
11、本环境厅，相对集中式相对集中式8/4/20229 （1 1）环境厅环境厅：该厅长官由国务大臣担任，直接参与内阁决：该厅长官由国务大臣担任，直接参与内阁决策。主要职责为：规划、协调、指导与实施。策。主要职责为：规划、协调、指导与实施。（2 2）环境审议会环境审议会：咨询机构，：咨询机构，地方设立都道府县和市町村环境审议会。地方设立都道府县和市町村环境审议会。环境厅与此地方机构之间是相互独立的，无上下级的领环境厅与此地方机构之间是相互独立的，无上下级的领导关系。导关系。（3 3）公害对策会议公害对策会议 主要职责为：处理公害防治计划；审议内阁总理大臣作主要职责为：处理公害防治计划；审议内阁总理大臣
12、作出的有关决定；审议公害防治对策的有关计划；推进对策的出的有关决定；审议公害防治对策的有关计划；推进对策的实施；协调有关事项。实施；协调有关事项。其他部门：如实施都市绿地保护的建设省、实施森林保其他部门：如实施都市绿地保护的建设省、实施森林保护的农林水产省、实施国土整治的国土厅等。护的农林水产省、实施国土整治的国土厅等。8/4/202210 3.英国：分散管理与统一管理相结合英国：分散管理与统一管理相结合 1970年，英国将原住房及地方政府部、公共建筑及工程部、年，英国将原住房及地方政府部、公共建筑及工程部、运输部的环保工作合并，成立环境部。运输部的环保工作合并，成立环境部。（1）环境部）环境
13、部:全面负责、协调全面负责、协调（2）农渔食品部）农渔食品部:（3）内政部）内政部:噪声控制、危险品的陆路运输。噪声控制、危险品的陆路运输。（4）工业贸易部）工业贸易部:海洋、飞机噪声、工业污染海洋、飞机噪声、工业污染（5）能源部）能源部:原子能设施原子能设施 议会设有皇家环境污染委员会，向议会提供环境决策建议。议会设有皇家环境污染委员会，向议会提供环境决策建议。其他其他咨询协调机构咨询协调机构有清洁空气委员会、国家水委员会、水域有清洁空气委员会、国家水委员会、水域风景区舒适委员会、国家放射性防护局，自然保护委员会。风景区舒适委员会、国家放射性防护局，自然保护委员会。8/4/202211 地方
14、机构：地方机构：（1）郡议会）郡议会 （2）区议会）区议会 （3）海洋渔业协会）海洋渔业协会 为实施流域一体化管理，英国于为实施流域一体化管理，英国于1973年颁布年颁布水水法法，据此设立了，据此设立了10个水管局。各局对其区域的水问个水管局。各局对其区域的水问题实施全面管理题实施全面管理 1989年，水管局的企业职能与管理职能年，水管局的企业职能与管理职能分离。分离。8/4/202212 1986年德国联邦环境、自然保护与核安全部成立，负责国年德国联邦环境、自然保护与核安全部成立，负责国家环境政策制定和实施及相关的环境管理。下设六个部门：家环境政策制定和实施及相关的环境管理。下设六个部门：综
15、合理事会综合理事会，行政管理、筹集资金、科研与合作协调，气体保护，行政管理、筹集资金、科研与合作协调，气体保护和可更新能源等。和可更新能源等。综合理事会综合理事会：战略性的以及与经济相关的环境政策制定，跨行业：战略性的以及与经济相关的环境政策制定，跨行业的环境立法及国际合作问题。的环境立法及国际合作问题。综合理事会综合理事会：水环境管理，废弃物管理，土地保护及受污染区域：水环境管理，废弃物管理，土地保护及受污染区域管理。管理。4.德国德国8/4/202213 1971年法国设立环境部年法国设立环境部 特点：其一，注重咨询与协调机构的建设；特点：其一，注重咨询与协调机构的建设；其二，极其注重环境
16、管理成文法建设。其二，极其注重环境管理成文法建设。未来人权利委员会未来人权利委员会：负责解决同联合国环境与发展会议：负责解决同联合国环境与发展会议制定的目标有关联的问题，每年提交一份年度报告，制定的目标有关联的问题，每年提交一份年度报告，并提出建议。并提出建议。长期发展委员会长期发展委员会：负责制定长期发展的方针政策，向政：负责制定长期发展的方针政策，向政府提出建议。府提出建议。环境最高委员会环境最高委员会：负责制定环境政策与方针等。：负责制定环境政策与方针等。5.法国法国8/4/2022148/4/202215 遵循自然流域规律设置遵循自然流域规律设置 划分为六大流域。在流域一级，建立划分为
17、六大流域。在流域一级，建立流域委员会流域委员会和和流域水流域水资源管理局资源管理局。流域委员会流域委员会是流域水利问题的立法和咨询机构；是流域水利问题的立法和咨询机构；流域水管局流域水管局作为流域委员会的执行机构，其职能包括：制作为流域委员会的执行机构，其职能包括：制定流域水资源开发利用总体规划；依法征收水资源、排污和用水定流域水资源开发利用总体规划；依法征收水资源、排污和用水费；收集发布各种水信息，提供技术咨询服务。费；收集发布各种水信息，提供技术咨询服务。在次流域级别，即在次流域级别，即市政水务管理市政水务管理，市政水务管理有两种形式：直接管理和委托管理。市政水务管理有两种形式：直接管理和
18、委托管理。法国的水资源环境管理体制法国的水资源环境管理体制成功模式成功模式8/4/202216 二、我国环境管理体制二、我国环境管理体制 （一）我国环境管理体制的发展（一）我国环境管理体制的发展 建国后至建国后至20世纪世纪70年代初：各主管部委兼管。年代初：各主管部委兼管。1973年召开了第一次全国环境保护会议年召开了第一次全国环境保护会议 1974年年5月，国务院成立了由月，国务院成立了由20多个部委组成的多个部委组成的环境保护领导环境保护领导小组，其小组，其主要职责是制定政策，拟订规划，组织与协调部委间与各主要职责是制定政策，拟订规划，组织与协调部委间与各地区的环保活动地区的环保活动,下
19、设办公室负责日常工作。下设办公室负责日常工作。与此同时，一些地方政府也相继成立了地方环境保护领导机构与此同时，一些地方政府也相继成立了地方环境保护领导机构。8/4/202217 1979年年9月月13日日环境保护法环境保护法(试行试行)颁布实施，很多地方政府颁布实施，很多地方政府相继成立了环境保护局并进入政府序列。相继成立了环境保护局并进入政府序列。1976年至年至1981年，全国大部分省级人民政府和一些市人民政府年，全国大部分省级人民政府和一些市人民政府成立了省市两级环境保护机构。成立了省市两级环境保护机构。1982年年国家的机构改革：撤销国务院环境保护领导小组，同时国家的机构改革：撤销国务
20、院环境保护领导小组，同时成立了成立了城乡建设环境保护部城乡建设环境保护部，该部下属的环境保护局成为全国环境，该部下属的环境保护局成为全国环境保护的主管机构。在国土资源管理机构的设置方面，国务院还在国保护的主管机构。在国土资源管理机构的设置方面，国务院还在国家计委内设立了国土局，该局负责全国的国土规划与整治工作。家计委内设立了国土局，该局负责全国的国土规划与整治工作。1984年年5月，根据月，根据国务院关于环境保护工作的决定国务院关于环境保护工作的决定成立了成立了国务院环境保护委员会。同年国务院环境保护委员会。同年12月，城乡建设环境保护部下属的环月，城乡建设环境保护部下属的环保局改名为国家环境
21、保护局，享有相对的独立性，该局也是保局改名为国家环境保护局，享有相对的独立性，该局也是国务院国务院环境保护委员会的办事机构环境保护委员会的办事机构。此后，大部分地方政府也相继成立了。此后，大部分地方政府也相继成立了环境保护委员会。环境保护委员会。8/4/202218 1988年年4月，国务院机构改革时将城乡建设环境保护部下属的月，国务院机构改革时将城乡建设环境保护部下属的国家环保局独立出来，成为国务院的直属局（副部级），该局仍是国家环保局独立出来，成为国务院的直属局（副部级），该局仍是国务院环境保护委员会的办事机构。国务院环境保护委员会的办事机构。1993年，国务院机构改革时继续保留国家环境保
22、护局，为国务年，国务院机构改革时继续保留国家环境保护局，为国务院直属机构（副部级）。在同年进行的地方机构改革后，各省、自院直属机构（副部级）。在同年进行的地方机构改革后，各省、自治区、直辖市均设置了省一级的政府环境保护局。治区、直辖市均设置了省一级的政府环境保护局。1998年机构调整：升格为正部级的国家环境保护总局，是国务年机构调整：升格为正部级的国家环境保护总局，是国务院主管环境保护工作的直属机构，同时撤销了国务院环境保护委员院主管环境保护工作的直属机构，同时撤销了国务院环境保护委员会。有关组织协调的职能转由国家环境保护总局承担。会。有关组织协调的职能转由国家环境保护总局承担。国家环境保护总
23、局以环境执法监督为其基本职能，国家环境保护总局以环境执法监督为其基本职能，加强了环境加强了环境污染防治和自然生态保护污染防治和自然生态保护两大管理领域的职能。两大管理领域的职能。2008年年3月月:环境保护部环境保护部 8/4/202219环境保护部设环境保护部设14个内设机构：个内设机构：（一）办公厅。（一）办公厅。（二）规划财务司。（二）规划财务司。（三）政策法规司。（三）政策法规司。（四）行政体制与人事司。（四）行政体制与人事司。（五）科技标准司。（五）科技标准司。（六）污染物排放总量控制司。（六）污染物排放总量控制司。（七）环境影响评价司。（七）环境影响评价司。（八）环境监测司。（八）
24、环境监测司。（九）污染防治司。（九）污染防治司。（十）自然生态保护司（生物多样性保护办公室、国家生物（十）自然生态保护司（生物多样性保护办公室、国家生物安全管理办公室）。安全管理办公室）。（十一）核安全管理司（辐射安全管理司）。（十一）核安全管理司（辐射安全管理司）。（十二）环境监察局。（十二）环境监察局。（十三）国际合作司。（十三）国际合作司。（十四）宣传教育司。（十四）宣传教育司。机关党委机关党委：负责机关和在京派出机构、直属单位党群工作。：负责机关和在京派出机构、直属单位党群工作。8/4/202220 全国人民代表大会环境与资源保护委员会全国人民代表大会环境与资源保护委员会 国家环境保护
25、部国家环境保护部 国务院其它与环保相关的部门机构国务院其它与环保相关的部门机构 中国环境与发展国际合作委员会中国环境与发展国际合作委员会 地方环境管理机构地方环境管理机构我国环境管理的机构设置8/4/202221 目前，我国地方环境保护机构主要分为省级、地市级和县级目前，我国地方环境保护机构主要分为省级、地市级和县级3个层次，个别发达市、县的乡级政府也设有专门的环保机构或执个层次，个别发达市、县的乡级政府也设有专门的环保机构或执法人员。各级地方环境保护部门属于加强的执法监督部门，全国法人员。各级地方环境保护部门属于加强的执法监督部门，全国环保部门领导管理体制已调整为环保部门领导管理体制已调整为
26、以地方政府为主以地方政府为主的的双重领导双重领导体制体制。8/4/202222 (二二)我国现行环境管理体制的特点我国现行环境管理体制的特点 1.1.从横向关系来看，我国现行环境管理体制具有统一监督管从横向关系来看，我国现行环境管理体制具有统一监督管理与各部门分工负责相结合的特点理与各部门分工负责相结合的特点 环境保护法环境保护法第第7条第条第1款与第款与第2款的规定，款的规定，对全国与各对全国与各地方的环境保护工作实施地方的环境保护工作实施统一监督管理统一监督管理。第。第3款规定：款规定：各部各部门分工负责。门分工负责。环境问题的严重性、环境问题的综合性以及行政管理效率的环境问题的严重性、环
27、境问题的综合性以及行政管理效率的高效性决定的高效性决定的。这种管理体制既保证了国务院环境保护行政主管部门的主导这种管理体制既保证了国务院环境保护行政主管部门的主导地位，又重视了其他有关部门的分工负责作用，因此比较科学。地位，又重视了其他有关部门的分工负责作用，因此比较科学。8/4/202223 2.从纵向的关系来看，我国现行环境管理体制具有中从纵向的关系来看，我国现行环境管理体制具有中央与地方的分级监督管理相结合的特点央与地方的分级监督管理相结合的特点 环境问题具有全局性的特点，故需中央政府出面干环境问题具有全局性的特点，故需中央政府出面干预，发挥中央的统一领导、宏观调控作用。但环境保护预，发
28、挥中央的统一领导、宏观调控作用。但环境保护又具有区域性、流域性的特点，故也要充分发挥地方各又具有区域性、流域性的特点，故也要充分发挥地方各级政府环境保护部门和其它具有环境保护职权的部门的级政府环境保护部门和其它具有环境保护职权的部门的主动性与积极性。如主动性与积极性。如环境保护法环境保护法第第7 7条规定：条规定：“对本辖区的环境保护工作监督管理。对本辖区的环境保护工作监督管理。”8/4/202224三、我国环境管理体制存在的问题与完善三、我国环境管理体制存在的问题与完善（一）我国环境管理体制存在的问题（一）我国环境管理体制存在的问题1.环境管理机构的设置不全环境管理机构的设置不全（1）缺乏强
29、有力的跨区环境管理机构缺乏强有力的跨区环境管理机构 环境问题不受行政辖区界线的限制环境问题不受行政辖区界线的限制 我国缺少相应的强有力的跨区环境管理机构，尢其是强有力的我国缺少相应的强有力的跨区环境管理机构，尢其是强有力的流域环境管理机构流域环境管理机构 虽然我国在几大流域建立了水资源保护委员会，但从隶属关系虽然我国在几大流域建立了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责和权限的配置及法律地位看，该类机构并非强有力的流域环、职责和权限的配置及法律地位看，该类机构并非强有力的流域环境管理机构。其一，境管理机构。其一，从隶属关系看，从隶属关系看，该类机构名义上由水利部和国该类机构名义上由水利部和国家环
30、境保护部双重领导，实际上其机构设置、工作经费、人事调动家环境保护部双重领导，实际上其机构设置、工作经费、人事调动和任免等均由水利部决定，国家环保部实际上难以对其进行管理。和任免等均由水利部决定，国家环保部实际上难以对其进行管理。8/4/202225 其二，从职责和权限的配置其二，从职责和权限的配置看，其主要职责为看，其主要职责为“负责监测负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境保护部门和国务院水利管理部门。报国务院环境保护部门和国务院水利管理部门。”从理论上讲从理论上讲，该机构应对水污染防治实施监督管理，这
31、是环境保护部门的，该机构应对水污染防治实施监督管理，这是环境保护部门的职责，水利部门无权授予，而事实上环保部门则未被授予这方职责，水利部门无权授予，而事实上环保部门则未被授予这方面的权力。因此该机构属于非行政执法机构，无执法权，尤其面的权力。因此该机构属于非行政执法机构，无执法权，尤其无行政处罚权。无法协调流域各级环保部门和水利部门处理环无行政处罚权。无法协调流域各级环保部门和水利部门处理环境问题的行动。境问题的行动。其三，该类机构的法律地位比较低微，其三，该类机构的法律地位比较低微，仅处于仅处于“协同协同”的的地位，未体现流域环境管理机构在水资源保护和水污染防治中地位，未体现流域环境管理机构
32、在水资源保护和水污染防治中应有的主导地位。应有的主导地位。8/4/202226 （2 2）缺乏高规格的专门性法定协调机构）缺乏高规格的专门性法定协调机构 在在1998年机构改革中，撤销了承担协调职能的国务院环境保护委年机构改革中，撤销了承担协调职能的国务院环境保护委员会，该委员会的协调职能转由国家环保总局行使。员会，该委员会的协调职能转由国家环保总局行使。该局难以担当高规格的法定协调机构之责。首先该局难以担当高规格的法定协调机构之责。首先环境保护法环境保护法并并未明确规定其为协调机构；其次，根据该法第十五条的规定，跨行政区未明确规定其为协调机构；其次，根据该法第十五条的规定，跨行政区域的环境污
33、染和环境破坏的防治工作由有关地方人民政府协商解决，或域的环境污染和环境破坏的防治工作由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。者由上级人民政府协调解决，作出决定。可见，一方面由于无相应的法律规定，国家环保总局作为协调机构可见，一方面由于无相应的法律规定，国家环保总局作为协调机构的地位和其协调职能就难以实现，只在的地位和其协调职能就难以实现，只在“跨部门的重大海洋环境保护工跨部门的重大海洋环境保护工作作”等方面承担部分协调职能；另一方面，环保工作和环境问题的复杂等方面承担部分协调职能；另一方面，环保工作和环境问题的复杂性、广泛性和综合性等特点，迫切需要加强部门间的广泛协商
34、与合作，性、广泛性和综合性等特点，迫切需要加强部门间的广泛协商与合作，使各部门采取协调一致的行动，以保证可持续发展战略目标的顺利实现使各部门采取协调一致的行动，以保证可持续发展战略目标的顺利实现。这就必须由高规格的专门性协调机构来执行协调职能。这就必须由高规格的专门性协调机构来执行协调职能。8/4/202227 （3 3）缺乏专门性的法定咨询机构）缺乏专门性的法定咨询机构 环保工作是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合性系统工程，环保工作是一项跨地区、跨部门、跨行业的综合性系统工程，应听取和征求各方面的意见和建议，汲取多方面的有益经验，这就应听取和征求各方面的意见和建议，汲取多方面的有益经验，这就
35、要求配置相应的咨询机构，使国家各项决策和行动趋于科学化、合要求配置相应的咨询机构，使国家各项决策和行动趋于科学化、合理化，尽量减少或剔除任意性、盲目性的的因素。发达国家均注重理化，尽量减少或剔除任意性、盲目性的的因素。发达国家均注重此类机构的建设，并在机构的设置、立法等多方面予以倾斜。而我此类机构的建设，并在机构的设置、立法等多方面予以倾斜。而我国目前的环保法律、法规均未见关于该类机构的明确规定。国目前的环保法律、法规均未见关于该类机构的明确规定。8/4/2022282.2.有关机构的法律地位不够明确有关机构的法律地位不够明确 我国我国环境监理机构环境监理机构是在各级人民政府环境保护部门内设置
36、的、是在各级人民政府环境保护部门内设置的、依法对辖区污染源排放情况、环境污染事件、海洋及生态破坏事件依法对辖区污染源排放情况、环境污染事件、海洋及生态破坏事件等实施现场监督和检查，并参与处理的专门性机构。等实施现场监督和检查，并参与处理的专门性机构。首先，首先，环境保护法环境保护法未明确规定未明确规定环境监理机构的法律地位环境监理机构的法律地位，亦未明确授权其独立行使环境监理职能。亦未明确授权其独立行使环境监理职能。其次，目前颁布的有关环境监理机构的其次，目前颁布的有关环境监理机构的规范性文件的法律效力规范性文件的法律效力层次偏低层次偏低。如。如环境监理工作暂行办法环境监理工作暂行办法、环境监
37、理人员行为规环境监理人员行为规范范等，均为部门规章级的规范性文件。如等，均为部门规章级的规范性文件。如环境监理工作暂行办环境监理工作暂行办法法所规定的机构设置、人员编制、经费等无人事、编制委员会、所规定的机构设置、人员编制、经费等无人事、编制委员会、财政等部门的参与，而使其难以操作，加之其主要针对城市环境执财政等部门的参与，而使其难以操作，加之其主要针对城市环境执法，而对发展迅猛的乡镇工业污染的环境执法问题未能顾及。法，而对发展迅猛的乡镇工业污染的环境执法问题未能顾及。8/4/202229 3.3.有些地区环境管理机构的设置不合乎环保工作的实际需要有些地区环境管理机构的设置不合乎环保工作的实际
38、需要 （1 1）部分地区仍留了城建环保一体化的机构设置模式）部分地区仍留了城建环保一体化的机构设置模式 有一些地方，县级环保部门仍挂靠甚至重新归属城建系统，仅属于有一些地方，县级环保部门仍挂靠甚至重新归属城建系统，仅属于城建系统的一个部门，这无疑给环保执法造成了一定的障碍。城建系统的一个部门，这无疑给环保执法造成了一定的障碍。（2 2）部分地区环保部门内的自然保护监督管理机构不健全或无自然）部分地区环保部门内的自然保护监督管理机构不健全或无自然保护监督管理机构保护监督管理机构 环境污染防治和自然保护是环保工作中不可或缺的两个部分，应置环境污染防治和自然保护是环保工作中不可或缺的两个部分，应置于
39、同等重要的地位。在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机于同等重要的地位。在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构均应强化，不可偏废。构均应强化，不可偏废。8/4/202230 （3 3）有些地方环保部门的级别较低）有些地方环保部门的级别较低 目前我国少数环保局的级别较低，尚为二级局。地市级、目前我国少数环保局的级别较低，尚为二级局。地市级、县级环保局为二级局的则更多，这种现象显然不利于环保工作县级环保局为二级局的则更多，这种现象显然不利于环保工作的开展。此外，乡镇一级的环境管理机构则非常薄弱。的开展。此外，乡镇一级的环境管理机构则非常薄弱。8/4/202231（二）我国环境管理体制
40、的完善（二）我国环境管理体制的完善 1.1.建立权威性强且相对集中管理的专门性环境管理机构建立权威性强且相对集中管理的专门性环境管理机构 将国家环保局（副部级）升格为国家环保部总局（正部级），将国家环保局（副部级）升格为国家环保部总局（正部级），升格为环境保护部正是顺应该趋势的产物。升格为环境保护部正是顺应该趋势的产物。我国新组建的国土资源部，对土地、矿产资源实行相对集中管我国新组建的国土资源部，对土地、矿产资源实行相对集中管理，即反映了此种趋势。理，即反映了此种趋势。但目前还应设置高权威、高规格的流域环境管理机构，如对已但目前还应设置高权威、高规格的流域环境管理机构，如对已有的水资源保护委员
41、会的职能予以充实，建立各大流域环境保护局有的水资源保护委员会的职能予以充实，建立各大流域环境保护局，直接隶属于国家环保部，由该机构对流域水污染防治和水资源保，直接隶属于国家环保部，由该机构对流域水污染防治和水资源保护实施统一监督管理。另外，需设置权威的专门性协调与咨询机构护实施统一监督管理。另外，需设置权威的专门性协调与咨询机构，并明确协调的范围、具体内容及程序等。，并明确协调的范围、具体内容及程序等。8/4/202232 目前仍保留着目前仍保留着“城建保一体化城建保一体化”模式的地区，应尽快在条模式的地区，应尽快在条件成熟时设置独立的环保部门，以确保环境行政执法的独立性、件成熟时设置独立的环
42、保部门，以确保环境行政执法的独立性、权威性。尚无自然保护机构的地方环保部门应尽快配置相应的权威性。尚无自然保护机构的地方环保部门应尽快配置相应的机构。尚为二级局建制的地方环保局，应力求在地方机构改革机构。尚为二级局建制的地方环保局，应力求在地方机构改革中升格为一级局，以强化环境保护工作。加强乡镇环保机构建中升格为一级局，以强化环境保护工作。加强乡镇环保机构建设，以强化乡镇环保工作，并遏制住乡镇环境污染和生态破坏设，以强化乡镇环保工作，并遏制住乡镇环境污染和生态破坏的恶化趋势。的恶化趋势。8/4/202233 2.2.明确环境管理机构的法律地位明确环境管理机构的法律地位 各国均注重环境管理体制的
43、立法，无论是机构的设置，还是各国均注重环境管理体制的立法，无论是机构的设置，还是职责的配置，均有详尽的成文法规定。如美国环保局的职责主要职责的配置，均有详尽的成文法规定。如美国环保局的职责主要通过执行通过执行9个环保法律来履行，个环保法律来履行，CEQ的职责由的职责由NEPA明确、详尽地明确、详尽地规定。这就尽量减少和消除了机构设置和职能配置的任意性和盲规定。这就尽量减少和消除了机构设置和职能配置的任意性和盲目性因素。而我国还无环保机构的组织法。因此在目性因素。而我国还无环保机构的组织法。因此在修改修改环境保环境保护法护法时，应明确环境监理机构的法律地位，并明确其性质、执时，应明确环境监理机构
44、的法律地位，并明确其性质、执法主体资格与基本职责等重大问题；应制定行政法规一级的法主体资格与基本职责等重大问题；应制定行政法规一级的环环境监理条例境监理条例。8/4/202234 3.3.坚持统管与分管相结合坚持统管与分管相结合 统管部门与分管部门分工协作、共同努力、齐抓共管是统管部门与分管部门分工协作、共同努力、齐抓共管是由环保工作的广泛性、复杂性、综合性和跨地域性所决定的。由环保工作的广泛性、复杂性、综合性和跨地域性所决定的。4.4.机构的经营职能与行政职能相分离机构的经营职能与行政职能相分离 国土资源部国土资源部“三定方案三定方案”指出：指出：“实行政企分开，国土实行政企分开，国土资源部
45、不从事土地、矿产、海洋资源的经营活动，与所属企资源部不从事土地、矿产、海洋资源的经营活动，与所属企业经营活动，与所属企业脱钩，不再管理企业及其生产经营业经营活动，与所属企业脱钩，不再管理企业及其生产经营活动。活动。”因此，在今后的环境管理体制建设中，应将因此，在今后的环境管理体制建设中，应将“政企政企分开分开”原则进一步深化。原则进一步深化。8/4/202235 我国环境管理制度亦称我国环境管理制度亦称“老三项老三项”、“新五新五项项”，这是经过多年的工作实践探索逐步总结完，这是经过多年的工作实践探索逐步总结完善形成的适合我国国情的环境管理制度。善形成的适合我国国情的环境管理制度。我国八项我国
46、八项环境管理制度体系框架见下图。环境管理制度体系框架见下图。8/4/202236 8/4/202237 一、一、“三同时三同时”制度制度 （一）（一）“三同时三同时”制度的概念和内容制度的概念和内容 1.“三同时三同时”制度的概念制度的概念 我国首创、法律所确认、具有中国特色。我国首创、法律所确认、具有中国特色。从广义上讲，从广义上讲，“三同时三同时”管理是从宏观上、整体上、规划上管理是从宏观上、整体上、规划上去保证去保证“三同步三同步”、“三统一三统一”战略方针的有力措施。战略方针的有力措施。通常所指的通常所指的“三同时三同时”制度则是针对制度则是针对“三同步三同步”方针中规定方针中规定的的
47、“同步实施同步实施”这一关键要求去监督这一关键要求去监督一切新建、扩建、改建项目、一切新建、扩建、改建项目、技术改造项目、区域开发建设项目以及可能对环境造成损害的其技术改造项目、区域开发建设项目以及可能对环境造成损害的其它工程项目，其有关防治污染和其他公害的设施和其它环境保护它工程项目，其有关防治污染和其他公害的设施和其它环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。8/4/202238 2.“三同时三同时”管理制度的目的管理制度的目的 “预防为主预防为主”“以新带老以新带老”一是对原有老污染源的治理一是对原有老污染源的治理 一是对新建
48、项目产生的新污染源的防治。一是对新建项目产生的新污染源的防治。“三同时三同时”制度的实行必须和环境影响评制度的实行必须和环境影响评价制度结合起来，成为贯彻价制度结合起来，成为贯彻“预防为主预防为主”方针方针的完整的环境管理制度。的完整的环境管理制度。“两大法宝两大法宝”8/4/202239 3.“3.“三同时三同时”制度的主要内容制度的主要内容 ”三同时三同时”制度是制度是1973年第一次全国环境保护会议后，国务年第一次全国环境保护会议后，国务院颁发的院颁发的关于保护和改善环境的若干规定关于保护和改善环境的若干规定中首先提出的环境中首先提出的环境保护工作原则。第二次全国环境保护会议后颁布了保护
49、工作原则。第二次全国环境保护会议后颁布了建设项目环建设项目环境保护管理办法境保护管理办法，进一步强化了，进一步强化了“三同时三同时”管理制度。管理制度。1979年年颁布的颁布的中华人民共和国环境保护法（试行）中华人民共和国环境保护法（试行）把这项制度以法把这项制度以法律的形式固定下来，在律的形式固定下来，在1989年年12月月26日正式颁布的日正式颁布的中华人民共中华人民共和国环境保护法和国环境保护法第二十六条又作了完整的规定，形成了我国独第二十六条又作了完整的规定，形成了我国独有的一项法律制度，简称有的一项法律制度，简称“三同时三同时”制度。制度。1998年颁布的年颁布的建设建设项目环境保护
50、管理条例项目环境保护管理条例对对“三同时三同时”制度作了具体的规定。制度作了具体的规定。建建设项目中的防治污染设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、设项目中的防治污染设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的同时投产使用。防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或环境保护行政主管部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。者使用。8/4/202240（1 1）适用范围）适用范围 “三同时三同时”制度的适用范围包括：新建、扩建、改建项目；制度的适用范围包括：新建、扩建、改建项目；技
