1、一、公共服务的界定一、公共服务的界定 最早提出公共服务概念的是19世纪后半叶的德国社会政策学派杰出代表瓦格纳。他在财政学一书中指出：“如果我们考虑财政经济中国家以及其他消费所需的支出经济的话，那就必须筹划国家需要中所支付的工资乃至薪俸，或直接使用于公共服务的，或为获得其他财政而必须预为筹措的财政或货币的部分。”1912年，法国公法学者莱昂狄骥在公法的变迁：法律与国家一书中，对公共服务下了定义“对一项公共服务可以给出如下定义：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”公共服务有广义和狭义之
2、分：广义的公共服务是从整个社会层面来说：指的是政府、非政府组织和私人部门共同履行的为公众提供公共产品和服务的职责；狭义的公共服务是从政府层面来说，指的是政府所履行的社会管理职能。政府是服务主体，非政府组织、企业和公众都是服务的对象“新公共服务”指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。二、生平与著述二、生平与著述 罗伯特登哈特教授，现任美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授，美国国家公共行政研究院院士，并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理，战略规划和公共生产效率等方面的咨询顾问。登哈特博士于美国肯塔基大学获得博士学位，曾在科罗拉多、密苏里、堪萨斯、新奥尔良、特拉华
3、、佛罗里达以及亚利桑那等州的多所大学从事公共行政与公共管理等方面的教学与研究工作，其研究主要集中在公共行政基本理论、战略规划、领导与组织发展、生产率改进以及质量服务等方面。曾担任美国公共行政学会（ASPA）会长，他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席，并于1990年在澳大利亚做福布赖特访问学者 其著述甚丰，迄今而至，出版16本专著，其中有代表性的包括：新公共服务：服务而不是掌舵 公共组织理论 公共行政：一种行动取向 意义之寻求 公共组织与非营利组织中人的行为管理 公共服务的新生 公共服务中的行政领导 珍妮特V登哈特（JanetVDenhardt），现任美国亚利桑那州立大
4、学公共事务学院教授，她的教学和研究兴趣主要集中在组织理论，组织行为以及领导领域。她是合著公共组织与非营利组织中人的行为管理的第三作者。领导的舞蹈是她目前的最新著作，之前分别出版了新公共服务、公共组织和非营利组织中人的行为管理以及街道领导：自由裁量权和前线公共服务的合法性等。在加入南加州大学执教之前，任教于亚利桑那州立大学、东华盛顿大学，并曾担任多种管理和咨询职位。新公共服务理论是美国著名行政学家登哈特提出的。新公共服务理论是基于对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的。一些学者从不同侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的局限性，它们对于现代行政学理论的进
5、一步完善和发展无疑具有极为重要的促进作用。然后，这些对新公共管理理论的异议并没有进一步提出任何可替代的新理论模式，而新公共服务理论正是登哈特基于对新公共管理理论的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的行政学理论。三、新公共服务理论产生背景三、新公共服务理论产生背景经过英国著名公共管理学家胡德教授归纳，新公共管理的特质为：专业化管理；明确目标，测量绩效；产出控制，强调实际成果；部门拆分与重组以打破部门本位主义；引入竞争机制，提高质量降低成本；吸收和运用私营部门的管理风格和方法；强调有效利用和开发资源。作为一种现代形态的公共行政理论，新公共管理理论是“管理主义”运用于公共部门的结
6、晶，它表明了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。20世纪80年代以来，管理主义与公共选择理论、交易成本经济学、委托代理理论相联姻，构成了“新管理主义”，其标准范式就是新公共管理理论。“新公共管理”理论对管理持有两个理念：管理的自由化/管理的市场化。管理的自由化：新公共管理主义认为，公共官僚制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是“破制度”的结果；需要解除规制和分权，使管理过程合理化。管理的市场化：新公共管理主义认为，公共部门创立内部市场，由于竞争所带来的高效率和低成本，被看做是改进绩效的可靠战略，以及私营部门的管理实践和技术优越于公共部门。新公共管理理论在其风
7、靡欧美等西方国家之时也遭到了来自多方面的质疑，尤其是，有不少学者对其思想精髓企业家政府理论提出了尖锐的批评；如，有学者提出新公共管理理论所倡导的公共企业家精神以及特里所谓的新管理主义很可能会损害诸如公平、正义、代表制和参与等民主和宪政价值。这些批评意见从不同侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的局限性，它们对于现代公共行政理论的进一步完善和发展无疑具有十分重要的促进作用。新公共服务理论正是在这种背景下，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。四、新公共服务理论的思想来源和概念基础“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化的经济观念之上）不同，
8、新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。从这个角度上看，新公共服务为公共行政的今天和未来公共行政管理者提供了一种明智而有力的看法”登哈特公共组织理论“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。”登哈特认为，公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物，那意味着改进服务的问题需要关注的不仅仅是“顾客”的需要，而且还要关注权力在社会中的分配情况。在新公共服务中，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。新公共服务：服务，而不是掌舵 我们的政府包括行政部门还应该就促进什么样的价值观这个问题
9、展开讨论。我们认为，美国公共行政的卓越价值观应该基于促进民主公民权和民主参与并且应该基于公共服务的规范和理想。我们十分强调就共同价值观进行公开对话的重要性以及在增进公共服务的尊严和重要性的同时建立强大的社区。新公共服务：服务，而不是掌舵传统公共行政、新传统公共行政、新公共管理、新公共公共管理、新公共服务对公共服务的服务对公共服务的不同解释不同解释政府角色公众角色服务（管理）方式传统公共行政服务提供者（划桨）当事人（追随者、被提供服务者）政府控制新公共管理企业家（掌舵）顾客（服务接受者）公众导向新公共服务参与者（服务）公民（所有者、主人）分享权力共担责任 在公共服务理论的思想来源和概念基础中，登
10、哈特认为最具当代性的理论包括：民主公民权理论 社区与公民社会的理论 组织人本主义和新公共行政 后现代公共行政（一）民主公民权理论 登哈特认为，纯粹在利己主义和利他主义公民权的基础上，有越来越多的人要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权。按照这种观点，公民会关注广泛的公共利益，他们会积极参加，并且会为别人而承担责任，会去做一个民主政体中公民应该做的事情他们回去管理政府 在登哈特看来，民主理论研究的成果，特别是公民权理论和公民参与理论，已经对其所倡导的新公共服务理论做出了贡献。（二）社区与公民社会的理论 登哈特认为，可以把最近关于社区和公民社会的讨论视为新公共服务理论的重要思想来源和概念基础
11、 社区已经成为美国人生活中的一个主题。一个健康社区的存在本身就是消除冲突的一种工具。社区建立的基础是关怀、信任和协力，它是通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。社区的互动本性在个人与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。登哈特认为，这种努力在某种程度上依赖于建立一套积极的“调解机构”，这套调解机构同时既可以关注公民的愿望和利益，又会提供一些将会使那些公民更好地为在更大政治体系中行动做好准备的经验。（三）组织人本主义和新公共行政 登哈特认为，在过去的二十多年中，行政学及其相关学科的许多学者都认为，对社会组织的传统等级研究方法限制了他们对人类行为的认识视野，而且他们批评官僚
12、制并且在为管理和组织的研究寻求可替代的备选方法。从集体意义上来看，这些方法试图把公共组织改变成为更少地受权威和控制问题支配并且更加关注内部选民和外部选民的需要和他们所关心的问题。（四）后现代公共行政 新公共服务理论者认为，主流行政学像其他社会科学一样也依赖于一种特殊的知识获得方法实证主义，它不允许人们对作为人类生活重要组成部分的意义和价值有最充分和最完备的认识。学者们希望对公共行政的研究和实践建立一些可替代的备选方法，这些备选方法更加关注价值（而不只是关注事实）、主观的人类意义（而不只是关注客观的行为）以及显示人们之间的关系所蕴含的各种情感。在登哈特看来，这些思想在人们运用后现代思想的观点尤其
13、是会话理论的观点认识公共组织的种种努力中得到了更进一步的扩展。后现代公共行政理论家主要信奉“会话”的理念，信奉公共问题通过会话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。五、新公共服务理论的主要内容五、新公共服务理论的主要内容 所谓“新公共服务”，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理论。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体而言，新公共服务理论包括以下几个方面的基本观
14、点：服务而非掌舵 公共利益是目标而非副产品 战略地思考，民主地行动 服务于公民而不是顾客 责任并不是单一的 重视人而不只是生产率 超越企业家身份，重视公民权和公共服务服务而非掌舵服务而非掌舵 公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或“掌舵”使社会朝着新的方向发展。当今时代为社会领航的公共政策实际上是一系列复杂的相互作用过程的后果，这些相互作用涉及多重群体和多重利益集团，这些为社会和政治生活提供结构和方向的政策方案是许多不同意见和利益的混合物。如今政府的作用在于：与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排，使相关
15、各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。在这样一个公民积极参与的社会中，公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧。公共利益是目标而非副产品公共利益是目标而非副产品 公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多地
16、体现在人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。战略地思考，民主地行动战略地思考，民主地行动 为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。而且，这一计划不仅仅是要确立一种远见，然后再把它交给政府官员去执行，而且是要使所有相关各方共同参与到一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程中。通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿，在这种情况下，所有相关各方面都会共同努力为参与、合
17、作和达成共识创造机会。服务于公民而不是顾客服务于公民而不是顾客 公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求做出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在新公共服务理论家看来，政府与其民的关系不同于企业与其顾客的关系。在公共部门，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人，而且，政府的有些顾客凭借其所拥有的更多资源和更高技能可以使其自己的需求优先于别人的需求。在政府中，公正与公平是其提供服务时必须考虑的一个重要因素，政府不应该首先或者仅仅关注“顾客”自私的短期利益，相反，扮演着公民角色的人
18、必须关心更大的社区，必须对一些超越短期利益的事务承担义务，必须愿意为他们的邻里和社区所发生的事情承担个人责任。换言之，政府必须关注公民的需要和利益。总之，新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的声音。责任并不是单一的责任并不是单一的 公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素
19、负责。如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。新公共服务理论家在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性。在新公共服务理论家看来，如果要求公务员善待公民，那么公务员本身就必须受到公共机构管理者的善待。重视人而不只是生产率重视人而不只是生产率超越企业家身份，重视公民权和公共服务超越企业家身份，重视公民权和公共服务 公共行政官员不是他们机构和项目的所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公共权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导
20、等角色来为公民服务。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。六、新公共服务理论的评价六、新公共服务理论的评价 学者的评价学者的评价 新公共服务理论的创新新公共服务理论的创新 新公共服务理论的困惑新公共服务理论的困惑 学者的评价学者的评价 新公共服务理论为我们提供了一个充分重视民主、公民权和新公共服务理论为我们提供了一个充分重视民主、公民权和为公共利益服务的理论框架，它是传统行政管理模式为公共利益服务的理论框架，它是传统行政管理模式（通过（通过改变组织结构和控制系统达到政府有效地提供服务）改变组
21、织结构和控制系统达到政府有效地提供服务）和管理主义行政和管理主义行政管理模式管理模式（政府的角色就是为了促进个人选择和实现效率而释放市场（政府的角色就是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力量力量 ）的替代方案的替代方案（行政官员的职责主要不是控制或使用激励，而是（行政官员的职责主要不是控制或使用激励，而是服务。）服务。）新公共服务理论为我们更进一步认识现时代公共行政的本质新公共服务理论为我们更进一步认识现时代公共行政的本质特征提供了一个全新视角，特征提供了一个全新视角，“我们公务员必须从民主治理理我们公务员必须从民主治理理论而不是从私营部门管理理论中获得启示论而不是从私营部门管理理论中获得启
22、示”（公共行政评公共行政评论论主编特里教授）主编特里教授）“新公共服务理论不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共新公共服务理论不仅帮助我们重新认识到公共服务的公共性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化性，更使我们重新认识到公共服务主体的多元化”（美国行（美国行政学会执行会长汉密尔顿）政学会执行会长汉密尔顿）新公共服务理论的创新新公共服务理论的创新 服务于公民而不是服务于顾客服务于公民而不是服务于顾客管理价值的变迁管理价值的变迁 追求公共利益追求公共利益管理目标的变化管理目标的变化 重视公民权胜过重视企业家精神重视公民权胜过重视企业家精神公民精神的公民精神的“复活复活”思考要具有战略性，行动要
23、具有民主性思考要具有战略性，行动要具有民主性决策制定与决策制定与执行中的民主价值执行中的民主价值 责任并不简单责任并不简单突破传统公共行政和新公共管理的责任突破传统公共行政和新公共管理的责任观观 服务，而不是掌舵服务，而不是掌舵击碎新公共管理的击碎新公共管理的“控制控制”狂想狂想 重视人，而不是重视生产率重视人，而不是重视生产率以人为本，而不是以生产以人为本，而不是以生产率为本率为本新公共服务理论的困惑新公共服务理论的困惑 公民何以理性？（公民是否准确的知道自己的需公民何以理性？（公民是否准确的知道自己的需求？公民是否能够充分地表达自己的需求？公民求？公民是否能够充分地表达自己的需求？公民认为
24、自己的需求得到满足了么？）认为自己的需求得到满足了么？）政府何以令人满意？（政府是全心全意为我们考政府何以令人满意？（政府是全心全意为我们考虑的吗？政府能提供尽可能多和好的服务吗？政虑的吗？政府能提供尽可能多和好的服务吗？政府是值得信任和不可替代的吗？）府是值得信任和不可替代的吗？）政府和公民何以达成共同的核心价值？政府和公民何以达成共同的核心价值？公共服务是现在还是未来？公共服务是现在还是未来？七、新公共服务理论与企业家七、新公共服务理论与企业家政府理论的关系政府理论的关系 观点一：扬弃观点一：扬弃 观点二：超越观点二：超越 观点三：发展观点三：发展 观点一：扬弃观点一：扬弃 尽管新公共服务
25、理论是在对传绕行政学理论和新尽管新公共服务理论是在对传绕行政学理论和新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但公共管理理论进行反思和批判的基础上提出和建立的，但这并不意味着它是对传统行政学理论和新公共管理理论的这并不意味着它是对传统行政学理论和新公共管理理论的全盘否定，从理论视角看，它本质上是对传统行政学理论全盘否定，从理论视角看，它本质上是对传统行政学理论和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统行政学理和新公共管理理论的一种扬弃，它试图吸收传统行政学理论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当论的合理内核，尤其是在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值
26、并摈弃新公共管理理论代公共管理实践所具有的重要价值并摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一特别是企业家政府理论固有缺陷的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论选择。会发展和公共管理实践需要的新理论选择。观点二：超越观点二：超越 新公共服务呼吁维护公共利益新公共服务呼吁维护公共利益 新公共服务强调尊重公民权利新公共服务强调尊重公民权利 新公共服务重新定位政府的角色新公共服务重新定位政府的角色八、八、新公共服务理论新公共服务理论对对我国政府改我国政府改革的
27、启示革的启示 新公共服务理论对我国政府公共服务改革的启示新公共服务理论对我国政府公共服务改革的启示 新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示 新公共服务理论对我国政府绩效评估的借鉴意义新公共服务理论对我国政府绩效评估的借鉴意义 新公共服务理论对我国政府公共服务改革新公共服务理论对我国政府公共服务改革的启示的启示 人本主义的服务理念人本主义的服务理念 公共服务以公民为主导的思想公共服务以公民为主导的思想 公共服务提供的竞争性与私营化公共服务提供的竞争性与私营化 公共服务提供中的责任政府和服务意识公共服务提供中的责任政府和服务意识 新公共服务理论对我国构建服
28、务型新公共服务理论对我国构建服务型政府的启示政府的启示 树立增进公民权和服务于公共利益的基本理念树立增进公民权和服务于公共利益的基本理念 建立以公民为导向的公共服务模式建立以公民为导向的公共服务模式 重新界定政府的功能和角色重新界定政府的功能和角色 改革政府绩效评估体系改革政府绩效评估体系 加强公共组织文化建设，增强公务员的责任意加强公共组织文化建设，增强公务员的责任意识和使命感识和使命感 新公共服务理论在建设新公共服务理论在建设服务型政府中值得借鉴的策略服务型政府中值得借鉴的策略 公民本位的核心治理价值。服务型政府的本质公民本位的核心治理价值。服务型政府的本质就是要维护公共利益，尊重公民权利
29、。也就是就是要维护公共利益，尊重公民权利。也就是说，服务型政府是建立在公共利益至上的、为说，服务型政府是建立在公共利益至上的、为人民服务的政府。人民服务的政府。公共官僚的职责转型。政府公务员的职责，不公共官僚的职责转型。政府公务员的职责，不仅要为公众提供优质高效的公共服务，而且要仅要为公众提供优质高效的公共服务，而且要善于倾听公众的意见和建议，并及时作出积极善于倾听公众的意见和建议，并及时作出积极的回应，尤其是要积极倡导公民参与政策过程，的回应，尤其是要积极倡导公民参与政策过程，建立健全惠及全民、公平公正、水平适度的公建立健全惠及全民、公平公正、水平适度的公共服务体系共服务体系。协商式的治理机
30、制协商式的治理机制 新公共服务理论对新公共服务理论对我国政府绩效评估的借鉴意义我国政府绩效评估的借鉴意义 科学确立政府绩效评估的基本原则科学确立政府绩效评估的基本原则（人民对政府人民对政府行为结果满意原则行为结果满意原则；政府绩效评估公开透明原则；政；政府绩效评估公开透明原则；政府绩效评估方法、程序的科学规范原则）府绩效评估方法、程序的科学规范原则）确立以公众为本的绩效观念确立以公众为本的绩效观念（在评估的主体上，形（在评估的主体上，形成上级领导部门和广大民众共同参与的格局；在评估体成上级领导部门和广大民众共同参与的格局；在评估体制方面，制方面，要逐步实现官方评估与民间评估并重）要逐步实现官方评估与民间评估并重）建立科学的复合型政府绩效评估指标体系建立科学的复合型政府绩效评估指标体系（经济（经济性指标；程序性指标；公众满意度指标）性指标；程序性指标；公众满意度指标）
