1、第二章 养老保险政策本章要点 我国改革开放以前在部分企业实行的养老保险政策在一定程度上是一种特权性质的养老保险政策。只有少数人才有获得养老保险金的权利，且这种权利的实现并不是与个人承担的相应义务直接相关的。改革开放以来我国实行的企业养老保险政策存在个人责任与集体责任模糊不清的缺点。20世纪80年代的养老保险改革主要针对两个问题：一个是改变在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的状况；另一个是人口老龄化问题。建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，比较清晰地包含了明确职工个人在养老保险中的义务与权利的观念。在实践中，这一观念并没有得到普遍重视。企业职工养老保险政策推出以
2、后，又逐渐推进的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险，以及近两年实行的机关事业单位工作人员养老保险，力图实现同等人同等对待的养老保险。目前中国的养老保险政策包括企业职工养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、机关事业单位工作人员养老保险，在有些地方实现了城乡居民社会养老保险统筹。这几类政策虽然都与老年人的生活保障有关，主要目标都是保障老年人的生活需要，但是它们形成的社会背景、被利益相关者建构的政策问题是有显著区别的，因此具体的政策内容和政策效果有很大不同，在保障老年人的生活需要的水平方面也有明显差别。上述几类养老保险政策中，最早推行的是企业职工养老保险。企业职工养老保险政策
3、的前身，是1951年政务院发布的中华人民共和国劳动保险条例(以下简称劳动保险条例)中企业职工养老保险的有关内容，以及后来进行的一些修改。机关事业单位的退休制度与劳动保险条例也有一定的关联。而现行的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、机关事业单位工作人员养老保险则是企业职工养老保险政策的后续。这些不同类别、在不同时期实行的养老保险政策在推进平等方面具有不同的特点和作用方向。这些后续的养老保险政策都与先前的劳动保险条例有一定的关联。将政策措施置于其形成环境之中，分析“谁得到了什么”，政策“为什么”如此，政策“产生了什么影响”，以及政策问题是怎样被建构的，需要从1951年政务院发布的劳动保险
4、条例开始。第一节改革开放以前的养老保险政策 我国改革开放以前在部分企业实行的养老保险政策具有一定的特权性质。此处的“特权”包括两个含义：一是只有少数人才有获得养老保险金的权利；二是少数人的这种权利的实现并不是与个人承担的相应义务直接相关的，至少，权利实现需要的资金是否来源于权利享有者的贡献是模糊不清的。在社会保险发展的历史上，很多国家的社会保险在建立之初只覆盖部分劳动者，但是权利实现需要的资金源自何处是相对清楚的。在一些国家，只覆盖少数人的社会保险权利实现需要的资金主要源自权利享有者的贡献。即使有国家财政资金的支持，国家财政资金也来自有纳税能力的人的税金。而在改革开放以前的中国，只有少数人才有
5、获得养老保险金的权利，很有可能贫穷的农民也为少数人权利的实现付出了资金。一、养老保险政策的创立 在中华人民共和国成立之初，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的共同纲领第二十三条的内容就是关于在企业“逐步实行劳动保险制度”的规定。此后，中央人民政府政务院根据这一规定责成劳动部会同中华全国总工会起草劳动保险条例。原劳动部和中华全国总工会于1950年拟订了劳动保险条例草案，经中国人民政治协商会议审查同意后，政务院于同年10月27日决定予以公布，组织全国职工讨论。在广大职工充分讨论的基础上，原劳动部会同中华全国总工会对劳动保险条例做了修改，经政务院第73次会议批准，于1951年2月26日正式颁布实
6、施。原劳动部于1953年1月公布试行中华人民共和国劳动保险条例实施细则（草案）。这是中国历史上从未有过的创举。二、“谁得到了什么”1956年以后，一方面，城镇企业职工中的大部分人被纳入了有资格领取退休金的范围；另一方面，我国完成了对生产资料的社会主义改造，实现了生产资料公有制。此时，虽然表面上是各个企业按职工工资总额的3%缴纳保险费，其中30%上缴中华全国总工会，70%用于支付本企业职工的个人劳动保险，但是，由于实现了生产资料公有制，企业的资金、职工工资和作为劳动保险费的资金不一定是本企业职工的劳动创造，有可能是国家的拨款。而国家的资金既来自创造价值、能够赢利的企业，也来自通过对农产品的统购统
7、销实行剪刀差获取的资金。与此同时，尽管1956年以后大部分城镇企业职工被纳入了有资格领取退休金的范围，但是在全国人口中，城镇人口直到1964年进行第二次人口普查时，也只占比不到23%。劳动年龄人口占总人口的比例不足50%，因此有资格领取退休金的职工以及机关事业单位的工作人员，占总人口的比例不会超过10%，占劳动年龄人口和60岁以上人口的比例不会超过20%。毫无疑问，领取退休金只是少数人的特权。当然，生产资料公有制的实现、社会主义计划经济的加强，以及不间断的政治运动，特别是“文化大革命”，使劳动报酬制度中的“大锅饭、铁饭碗”的特征越来越稳固，大多数企业职工的劳动报酬差别很小。这样，一些有资格领取
8、退休金的人在职时的贡献可能远远高于其得到的劳动报酬。对于这样的人而言，其领取的退休金实际上只是对其先前本应得到的劳动报酬的返还。在劳动者退休之后以领取退休金的方式返还其应得的部分劳动报酬，这是马克思设想的社会主义分配制度的一项内容。但是，社会主义计划经济实际运行的结果并不能反映职工的退休金与其在职贡献的关系。三、劳动保险条例颁布的原因和政策结果 1951年2月政务院公布的劳动保险条例第一章第一条的内容就是：“为了保护雇佣劳动者的健康，减轻其生活中的特殊困难，特依据目前经济条件，制定本条例。”这已经表明在个人与中华人民共和国这个新的共同体的关系方面，国家对“保护雇佣劳动者的健康，减轻其生活中的特
9、殊困难”发挥作用。国家“为什么”颁布这样的有利于受雇佣的劳动者的政策？这既与共产党的执政理念有关，也与当时的社会背景有关。从共产党的执政理念方面说，共产党就是维护无产阶级、普通劳动者利益的政党，就是要从有产阶级那里为无产阶级、为普通劳动者争取利益。对于这个时期劳动保险政策的政策效果，魏礼群和李铁军的概括和评价是：“建国以来，随着社会主义建设事业的发展，我国在一部分职工中逐步建立了退休金制度，充分体现了党和国家对劳动人民的关怀和社会主义制度的优越性，对于解除广大职工的老年后顾之忧，鼓舞他们的劳动热情，促进生产建设发展起到了积极作用。”第二节养老保险政策改革的初步探索 现在实行的养老保险政策是对先
10、前实行的企业职工退休制度的改革，始自20世纪80年代初。企业职工养老保险改革的背景，首先是国家的经济管理体制改革，同时也是对外开放使国家政策的决策者和一些学者有机会了解其他国家的社会政策。我们的“社会保障”概念就是从美国引进的。而美国的“社会保障”制度也在一定程度上借鉴了欧洲的“社会保险”。西方国家的社会政策有其产生的历史背景，有其科学合理之处，也存在很多问题。而且，20世纪80年代正是西方“福利国家”陷入危机，意识形态上的左、中、右都对福利国家政策展开批判的时期。我们对西方国家养老保险政策的借鉴也是鱼龙混杂。在观念变化、制度转型的背景下，自20世纪80年代初开始的企业职工养老保险政策的改革，
11、最突出的特点是政策规则发生了很大变化，政策规则所依据的指导思想也发生了很大变化，但是政策的变化并没有像50年代初那样由工会组织全体职工进行充分讨论，舆论宣传方面也没有清楚地阐明政策规则变化所依据的理论、观念、指导思想。结果就是：改革开放之前实行的养老保险政策所依据的意识形态，对今天的养老保险政策的影响仍然存在。这种影响既存在于有关的政策规则方面，致使有关规则复杂且模糊了个人责任和集体责任，也作用于政策的利益相关者对政策的评价。一、建构的政策问题 在20世纪80年代的养老保险改革过程中，政策的制定者主要建构了两个政策问题：一个是改变在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的状况；另一个是人口老龄化问题。
12、自从1969年2月按照关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）的规定，由各个企业自行负担本单位退休人员的养老金以后，养老金支付已经与保险原则无关了，目的只是保障退休职工的生活需要。在计划经济体制下，由各个企业自行负担本单位的退休人员的养老金，虽然各企业负担不同，甚至差别很大，但是问题并不严重。然而，随着城市经济体制改革的开展，这种养老金支付方式的问题就显现出来了。特别是中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议1984年10月20日通过的中共中央关于经济体制改革的决定，明确提出要改革过去的那种企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”，严重压抑了企业和广大职工的积极性、主动性、创造性的
13、经济体制。“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利的义务的法人。”虽然当时还没有提出建立市场经济体制，但是企业要自负盈亏，在其他情况相同的前提下，养老金负担上的差别必然影响企业的盈亏状况。在20世纪80年代的养老保险改革过程中，政策的制定者建构的另一个政策问题是人口老龄化问题。这个问题的建构不同于前一个问题。在退休费支付方面企业负担畸轻畸重的问题，几乎是所有的政策利益相关者都能感受到的问题，而人口老龄化问题则主要是由政策制定者和一些学者建构的政策问题。因为在国际社会，一些国家已经进入老龄化社会，一些
14、政策制定者和学者预测中国在21世纪30年代也将步入老龄化社会。为了应对人口老龄化，需要将现收现付的养老保险金筹集办法改为部分积累式。这种政策规则的提出，也与我国对新加坡的公积金制度的了解相关。新加坡的公积金制度是一种个人缴费完全积累的制度。在中国当时的情况下，由以前实行的现收现付的养老金筹集和支付模式，转变为完全积累的模式，似乎很困难。已经退休的职工的养老金和在新制度实行之前已经在职的职工的部分养老金没有找出相应的来源，实行了部分积累的模式。其实，由现收现付的养老金筹集和支付模式，转变为完全积累的模式，并非没有可行的办法。智利发行长期债券的解决方式是一种选择，而中国在实行生产资料公有制时期已经
15、积累的资产中的一部分，本就应该用于支付在那个时期工作的劳动者的养老金。但是，中国的企业职工养老保险改革并没有正视企业职工先前实际上已经进行的积累，而是强调为未来进行积累。实际上，无论是完全积累还是部分积累的养老保险金筹集和发放模式，本质上都不是应对老龄化的办法。因为所谓的积累，并不是积累将来可供老年人消费的生活资料，也不可能有这样的积累。无论一个国家的人口年龄结构是怎样的，都是当年的就业人口能够提供的物质成品和服务由当年的人口消费。所谓积累就是当年的就业人口创造的物质财富中用于扩大再生产的部分。从理论上说，一般而言，用于扩大再生产的部分相对较多，就有利于经济发展，经济发展得好，就能够在未来提供
16、更多的消费品。但是，过度积累，消费不足，同样不利于经济发展。当年的就业人口创造的物质财富中用于扩大再生产的部分的比例，在生产资料公有制的计划经济体制下，是由计划的制订者确定的。在我国的计划经济体制时期，积累率是相对较高的，可以说当时的在职职工已经在进行积累了。关键是，在计划经济体制下，谈不上养老保险金单独的积累问题。二、企业职工养老保险政策的改革历程 1978年党的十一届三中全会以后，随着经济体制改革和对外开放的推进，自80年代初开始，企业职工养老保险制度改革被提上了国家经济管理体制改革的日程。1984年国家开始在部分地方进行县、市级范围内的职工退休费社会统筹试点。同时，在计划经济体制下，一些
17、生产资料属于街道的小集体企业通常是没有进入劳动保险条例的覆盖范围的。改革开放以后，由于地方政府和企业有了一些自主权，有些小集体企业也开始考虑为职工建立养老保险的问题。20世纪80年代初期，四川省南充市在为街道小集体企业职工解决养老问题时，设计了基本加补充的养老办法，即由政府建立水平较低的养老保险，在此基础上，各企业根据自身经济能力，为在职职工和退休人员建立补充养老保险。三、政策指导思想的改变与政策结果 在我国，以劳动保险条例的形式颁布的城镇职工养老政策与20世纪90年代以来实施的城镇职工养老保险政策，在保障老年人的生活需要方面都发挥了积极作用，取得了预期成果。但是，这两个阶段的养老保险政策不仅
18、在具体规则方面有很大变化，政策的实施背景、指导思想也发生了很大变化。然而，指导思想方面的变化并没有在意识形态层面得到清晰的阐述，由于这样的变化，在企业职工养老保险政策改革前和改革后，意识形态对养老保险政策的效果产生的作用是相反的。企业职工养老保险政策改革前意识形态提高了养老金获得者的满意程度，改革后意识形态降低了养老金获得者的满意程度。职工养老保险方面的指导思想的变化主要包括：一是对企业职工进行区分，以退休金上的差别体现这种区分；二是强调在养老保险方面个人承担义务；三是在强调个人承担义务的同时仍然倡导社会互济。社会互济既包括向低收入者进行一定程度的再分配，也包括向各种收入层次的人进行再分配。第
19、三节力图实现同等人同等对待的养老保险政策 力图实现同等人同等对待的养老保险，既包括在企业职工养老保险政策推出以后，又逐渐推进的新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险，也包括近两年实行的机关事业单位工作人员养老保险。“同等人同等对待”是平等的基本含义，也可以视为公平。但是，同等对待可能容易确定，而何为“同等人”却不是轻易能够确定的。因此，如果不同等人同等对待，就造成了不公平。在所有的老年人中只有企业职工有养老保险，特别是在国家财政支付管理费用、提供必要补助的情况下，这对于其他老年人是不公平的。所以，国家在实施企业职工养老保险政策以后，又逐渐推进了新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险,同
20、时将机关事业单位工作人员的退休金发放制度改为养老保险。但是，这些政策的实行是否真正实现了“同等人同等对待”呢？一、新型农村社会养老保险 新型农村社会养老保险改革的背景，一是与计划生育政策有关。在农村，虽然计划生育政策并没有得到完全落实，但是20 世纪 70 年代起推行的计划生育政策也使农村人口出生率有所降低，老年人口比例提高，因而，农村家庭养老负担加重。推进农村养老保险，能够在一定程度上改变“养儿防老”的观念和行为模式，也能够减少计划生育政策实施的阻力。二是大量的农村劳动力进城务工。在实行了农村土地承包制度以后，在农村产生了大量的剩余劳动力，随着城市改革开放的深入，大量的农村剩余劳动力涌入城市
21、寻找新的生计和更多自身发展的机会。20 世纪 80 年代以来，进城务工的农村劳动力数量持续增加，1997 年达到 8 000多万人，到2010年已经达到 24 223 万人。2009年9月1日，国务院发布了国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见。该意见提出，新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。具体而言，“一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保居民实行
22、属地管理”。实施步骤是，“2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖”。参保范围是，“年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以在户籍地自愿参加新农保”。新农保基金“由个人缴费、集体补助、政府补贴构成”。关于个人缴费，“参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次”。关于集体补助，
23、“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助”。关于政府补贴，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助”。“地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费”。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身。关于个人
24、账户，国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助，其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。个人账户养老金的月计发标准，当时的规定为个人账户全部储存额除以139（与现行企业职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。养老金领取条件是，年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实
25、施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费；距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年；距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。根据以上规则可以看出：与企业职工养老保险相比，新农保对个人的权利、义务和政府承担的责任都规定得很清楚，而且简单明了。同时，对于个人缴费的数量给予了一定的选择权，使个人可以在当前消费和以后的老年生活保障方面进行权衡。而将来的老年社会需要保障程度是与个人选择直接相关的。不过由于农民对这种先缴费，而且至少要缴15年，以后才能领取养老金的制度仍然缺乏观
26、念上的认同，也缺乏相应的心理基础，所以，60岁以下需要先缴费的农民，大多数选择的是每年缴费100 元这一档次。这样，如果连续15 年每年购买100 元档的养老保险，按照现在的补贴标准和利率水平，年满60 周岁后，个人账户的累计金额为 1 950 元，每月只能领取 69 元左右（1 950/139+55）的养老金，一天只有约2 3元，如果按照现在的物价水平，扣除价格因素的话，这些养老金显然不足以维持一个农村老人正常的生活消费。这样的选择，与农民总体收入水平低有关，也与 农民对政府政策的持续性有顾虑有关，同时，还与农民仍然对一小块土地有承包权，土地使老年农民也能有些收益有关。对于这项政策，最令农民
27、感觉满意的是每个老年人每个月能够直接得到55元的基础养老金。所以，选择每年缴费100元的人，很大程度上也是为了自己达到年龄时能够得到这项政府补贴。二、城镇居民社会养老保险 中国的企业职工养老保险主要覆盖的是城镇人口中的从业者，在城镇中，除了企业职工、机关事业单位工作人员，还有一些没有从事职业活动的人口，即城镇居民。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的中华人民共和国社会保险法中明确提到“国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度”，为国家建立城镇居民社会养老保险制度提供了法律依据。这明显地体现了将所有国民都纳入社会养老保险制度的观念，即将所有国民作为同等的人，以
28、同等的制度对待。在这种背景下，2011年6月7日，国务院发布了关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见，决定从2011年7月1日起启动城镇居民养老保险试点，明确了试点的基本原则、制度模式、筹资方式等。试点与新型农村社会养老保险同步推进，2011年试点范围覆盖全国60%，2012年基本实现制度全覆盖。不过，从事农业生产劳动的农村劳动力与城镇中没有从事职业活动的人有一个共同点，即基本上都没有雇主（工作单位）。所以，近年来推行了统一的城乡居民社会基本养老保险。按照中国共产党的十八大精神和十八届三中全会关于整合城乡居民基本养老保险制度的要求，依据中华人民共和国社会保险法有关规定，在总结新型农村社会养
29、老保险（以下简称新农保）和城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）试点经验的基础上，国务院决定，将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险（以下简称城乡居民养老保险）制度。城乡居民养老保险的覆盖范围是，年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员且不属于企业职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。基金筹集方式由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。（1）个人缴费：参加城乡居民养老保险的人员应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900
30、元、1 000元、1 500元、2 000元12个档次，省（区、市）人民政府可以根据实际情况增设缴费档次，最高缴费档次标准原则上不超过当地灵活就业人员参加职工基本养老保险的年缴费额，并报人力资源和社会保障部备案。人力资源和社会保障部会同财政部依据城乡居民收入增长等情况适时调整缴费档次标准。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。(2)集体补助：有条件的村集体经济组织应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定，鼓励有条件的社区将集体补助纳入社区公益事业资金筹集范围。鼓励其他社会经济组织、公益慈善组织、个人为参保人缴费提供资助。补助、资助金额不超过当地设定的最高缴费档次标准。(3
31、)政府补贴：政府对符合领取城乡居民养老保险待遇条件的参保人全额支付基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金构成，支付终身。（1）基础养老金：根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国基础养老金最低标准。经国务院批准，从2014年7月1日起，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准提高至每人每月70元。地方人民政府可以根据实际情况适当提高基础养老金标准；对长期缴费的，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方人民政府支出，具体办法由省（区、市）人民政府规定，并报人力资源和社会
32、保障部备案。（2）个人账户养老金：个人账户养老金的月计发标准，目前为个人账户全部储存额除以139（与现行企业职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。参保人死亡，个人账户资金余额可以依法继承。以上规则与新农保基本相同，与企业职工养老保险相比，同样在个人的权利、义务和政府承担的责任方面都给出了更为清楚的规定，而且简单明了。同时，也对个人缴费的数额给予了一定的选择权。从同等人同等对待的角度，即从平等的角度分析以上规则，一方面，将所有的非国家机关和事业单位工作人员且不属于企业职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民纳入同样的制度，体现了养老保险政策同等人同等对待的平等原则。另一方面，城乡居民之间是
33、有一个明显不同的，即农村居民有一点承包地，而一般的城市居民则是完全没有任何生产资料的。不过，由于目前的经济体制，工商业领域从业者的收入是高于农业劳动者的，因此，一般情况下，城镇老年人的子女收入高于农村老年人的子女，在子女能够承担对父母的部分养老责任的情况下，城镇居民的老年生活保障可能不比农村老年人差。但是，仅就个人权利方面说，城乡居民养老保险没有完全体现同等人同等对待的平等原则。三、机关事业单位工作人员养老保险 在20世纪50年代初企业职工建立包括养老保险在内的劳动保险制度的同时，机关事业单位也实行了工作人员的退休制度。特别是1958年，国务院颁布关于工人、职员退休的暂行规定，将国营企业、公私
34、合营企业、事业单位和国家机关、人民团体的工人、职员的退休办法合二为一。由于在改革开放以前，这两类人员的工资差不多，退休金计算方式也基本相同，所以没有引起严重的不满。但是，1978年，国务院下发关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法，基本确立了干部退休制度，其内容包括退休条件、退休待遇和抚恤善后等，再次将国家机关、事业单位工作人员与企业、人民团体工作人员的退休、退职办法分开。依据这两个暂行办法，国家公务员的退休待遇与工资水平挂钩，以退休时工资为基数，按一定比例发放。随着1993年和2006年工资制度改革，公务员的退休费也有所调整，根据关于机关事业单位离退休人员计发离退
35、休费等问题的实施办法的规定，公务员退休后，其退休费按本人退休前职务工资和级别工资之和的一定比例计发。机关技术工人、普通工人退休后，其退休费按本人退休前岗位工资和技术等级工资之和、岗位工资的一定比例计发。计发比例按工龄长短同公务员一样。事业单位公职人员退休待遇因财政划拨比例的不同，计发办法略有差异。事业单位工作人员退休后按岗位工资和薪级工资两项之和的一定比例计发(见表22)。离休干部的离休费，按本人离休前职务工资和级别工资之和或岗位工资和薪级工资之和全额计发。20世纪80年代中期，经济体制改革转向以城市为中心、以国有企业改革为重点。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，国有企业由原来的统收统支逐渐
36、成为自主经营、自负盈亏的市场主体，被赋予用人和工资分配的充分自主权，养老保障也由“企业保险”转向“社会保险”。90年代以后，社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式逐步建立。而机关事业单位在建立了相对规范的公务员制度和事业单位人事管理制度以后，老年职工的退休制度没有改变，这就形成了所谓的养老保障的“双轨制”。如果从都是国家公民的角度考虑，有些人的养老保障采取社会保险的方式，有些人则由国家财政拨款支付养老金，似乎是不平等的。然而，从国家机关事业单位从事的活动的性质考虑，机关事业单位与企业本来就不是相同类别的组织。企业是创造价值的组织，机关事业单位是需要财政拨款的组织。机关事业单位的工作人员
37、从事的是为企业和社会成员提供服务的工作。企业和职工缴纳养老保险费，是将自己创造的价值的一部分交给国家的养老保险基金管理机构。而机关事业单位和工作人员缴纳养老保险费，是将国家的部分财政资金交给国家的养老保险基金管理机构，这样一个过程必然增加管理成本。如果从都是国家公民的角度考虑，有些人的养老保障采取社会保险的方式，有些人则由国家财政拨款支付养老金，似乎是不平等的。然而，从国家机关事业单位从事的活动的性质考虑，机关事业单位与企业本来就不是相同类别的组织。企业是创造价值的组织，机关事业单位是需要财政拨款的组织。机关事业单位的工作人员从事的是为企业和社会成员提供服务的工作。企业和职工缴纳养老保险费，是
38、将自己创造的价值的一部分交给国家的养老保险基金管理机构。而机关事业单位和工作人员缴纳养老保险费，是将国家的部分财政资金交给国家的养老保险基金管理机构，这样一个过程必然增加管理成本。最终之所以将机关事业单位工作人员的退休金制度改为社会保险的形式，主要是因为：其一，在养老保险制度改革之初，一些政策制定者和学者就将企业职工和机关事业单位的工作人员视为同一类人，所以在推进企业职工养老保险改革时，就不断有人提出机关事业单位也应该改为养老保险的方式；其二，国家机关作为掌握公权力的机构，其中的少数工作人员，特别是有一定职级的工作人员，滥用权力、贪污腐败的问题极为严重，使社会成员对国家机关工作人员普遍存在意见
39、；其三，企业职工养老保险政策存在各种模糊，企业利用工资结构复杂的特点尽可能缩小缴费基数，职工工资快速增长致使早期的缴费快速贬值等现象，使企业职工对自己的养老保险制度产生了很多不满。四、目前中国养老保险政策基本情况 改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，在中国基本形成了以社会保险方式为主的养老制度框架。这一制度框架对保障离退休人员、城乡居民的基本生活，促进经济发展，维护社会稳定发挥了积极作用。特别是中华人民共和国社会保险法的出台，总结了二十多年来我国养老保险制度改革的经验，对职工基本养老保险制度和新农保制度的覆盖范围、基本模式、资金来源、待遇构成、享受条件和调整机制等做了比较全面的规范，并规
40、定国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度，为制度框架的确立提供了法律依据。第一，在较短的时间内，企业职工基本养老保险由原来采用完全的“代际赡养”的现收现付制，转型为社会统筹和个人账户相结合的部分积累制模式，为广大参保职工和离退休人员提供了适当水平的基本生活保障。同时，一些企业建立了企业年金制度，推动了多层次养老保险体系建设。第二，养老保险费采取政府、单位和个人分担的多渠道筹资机制。虽然企业职工养老保险中的有些规则导致了权利和义务的模糊，但是，总体的政策规则还是体现了权利与义务对等原则。第三，建立城乡统筹的养老保险制度。这对于中国长期存在的城乡二元结构是一个重大突破，解决了城乡无保障居民养老保障
41、问题，填补了制度空白，扩大了制度的覆盖面，使每个人都能够参加可及的养老保障制度，从制度上为广大城乡居民生活水平逐步提升、共享社会发展成果提供了一个有效途径。第四，基本养老保险的覆盖面不断扩大，逐步从国有企业向多种所有制组织、从正式职工向灵活就业人员、从城镇企业职工向城乡居民扩展。根据人力资源和社会保障部向社会发布的中国社会保险发展年度报告2016，2016年，我国养老保险参保人数为88 777万人。第五，企业离退休人员养老金待遇水平不断提高，越来越多的人分享到了改革成果。按照国家统一部署，企业离退休人员基本养老金水平多次得到调整，养老保险待遇水平稳步提高，使离退休人员真切地感受到自己能够分享经
42、济和社会发展的成果。根据人力资源和社会保障部向社会发布的中国社会保险发展年度报告2016，2016年，企业离退休人员月人均养老金为2 373元，比上年增加122元，增长5 4%。第六，统筹层次逐步提高，基金调剂能力显著增强。截至2009年底，全国31个省和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度，创新性地形成了基金统收统支和预算管理两种省级统筹模式，并建立了有效的省、市、县三级责任分担机制，做到责任明确，各尽其职。这从根本上解决了省内地区间基金的结构性矛盾，从机制上确保了养老金的按时发放。同时，基金的收支管理和投资运营更加统一和规范，基金更加安全，增强了抵御风险的能力，为应对人口老龄化提供了
43、制度保障。中国共产党第十九次全国代表大会报告提出要“尽快实现养老保险全国统筹”。人力资源和社会保障部在中国社会保险发展年度报告2016中也表示：“将认真贯彻落实党的十九大精神，全面实施全民参保计划，推进应保尽保；尽快实现养老保险全国统筹推动建立全国统一的社会保险公共服务平台，为参保群众提供更加便捷高效优质的服务。”第七，历史遗留问题逐步解决，促进了养老保险制度的可持续发展。国家在实施统一的企业职工养老保险制度的同时，为做好关闭破产企业职工安置工作，保障职工权益，在政策性关闭破产企业职工提前退休、养老保险关系转接、社会化管理服务等方面，制定出台了一系列特殊政策，保障了3 000多万国有企业下岗职
44、工的基本生活。同时，针对就业困难人员建立了社会保险缴费补贴制度，先后有2800多万下岗、失业人员实现了再就业，5 000多万企业离退休人员养老金得到按时足额发放，并补发了以前拖欠的养老金。2010年10月，针对由于历史原因部分生产经营困难的集体企业的未参保人员，人力资源和社会保障部、财政部发布了关于解决未参保集体企业退休人员基本养老保险等遗留问题的意见，规定通过一次性补缴的方式，将未参保集体企业退休人员纳入养老保险范围。第八，机关事业单位与企业的养老金制度并轨，搭建了一个统一的养老保障基础平台，养老保险实现了可转移、可流动，扫清了妨碍劳动力自由流动的一个主要障碍，从而破除了目前经济体制改革的一
45、大关键阻力，一定程度上平息了企业职工对养老保险制度的不满。第九，职业年金制度作为养老保障体系第二支柱初现雏形。作为对基本养老保障的重要补充，第二支柱职业年金的建立有助于企业培养和挽留人才。在企业职工养老保障制度的架构中，也有了建立企业年金的构想，但该制度一直没有得到很好的发展。2014年1月1日起企业年金缴费税收优惠等政策的施行，有助于推进企业年金制度建立。改革方案给出了更为明确的职业年金建立办法，表明建设多层次养老保障体系迈出了重要一步。思考题 试分析中国企业职工养老保障政策的演变过程、政策规则的合理性和存在的问题。试分析城乡居民社会养老保险政策的形成过程、政策的价值。城乡居民被统一的政策覆
46、盖是否合理？试分析导致机关事业单位工作人员养老保险制度改革的理性和非理性的因素。参考文献 1 中华人民共和国政务院 中华人民共和国劳动保险条例 20180115 http:/law npc gov cn/FLFG/flfgByID action?txtid=2&flfgID=5839&showDetailType=QW 2 中华人民共和国国务院 关于完善企业职工基本养老保险制度的决定：国发200538号（20150613）20180115 http:/www gov cn/zhuanti/201506/13/content_2878967 htm 3 中华人民共和国社会保险法 （2010102
47、8）20180115 http:/www gov cn/flfg/201010/28/content_1732964 htm 4 中华人民共和国人力资源和社会资源保障部 关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见：国发201118号 （20110607）20180115 http:/www mohrss gov cn/ncshbxs/NCSHBXSzhengcewenjian/201106/t20110607_83917 html 5 中华人民共和国国务院 关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定：国发20152号 （20150114）20180115 http:/www gov cn/zhengce/content/201501/14/content_9394 htm
