1、第第5 5章章 当代中国地方政府当代中国地方政府 5.1当代中国地方政府概述 5.2省级人民政府 5.3地级市人民政府 5.4县级人民政府 5.5乡级人民政府当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材 5.5.1 1当代中国地方政府概述当代中国地方政府概述 5.1.1 5.1.1 我国地方政府的组织形式及其演变我国地方政府的组织形式及其演变我国的地方政府是指除中央政府以外、按照国家行政区域建立起来的地方各级行政机关我国的地方政府是指除中央政府以外、按照国家行政区域建立起来的地方各级行政机关。自中华人民共和国成立至今，我国地方政府的组织形式经过了几次大的变化：1.军事管制委员会、人
2、民政府委员会在解放初期，各地实行军事管制制度，军事管制委员会行使地方政府的权力。后来，各地普遍建立了各级人民代表会议，政府权力逐渐改由各地人民政府委员会行使。2.人民委员会1954年9月我国第一部宪法颁布实施后，我国地方政府的名称改为人民委员会。从法律上看，该形式一直到1975年宪法才被改变，但实际上在1966年“文化大革命”开始后即被废止。3.革命委员会从1967年开始，革命委员会被确定为地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府，是统领该地方一切权力的组织形态。4.人民政府1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，宣布将各级革
3、命委员会改为地方人民政府。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.1.2 5.1.2 我国地方政府的性质、地位及层次我国地方政府的性质、地位及层次按照我国宪法和地方组织法的规定，省、自治区、直辖市、自治州、市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立人民政府。我国地方各级人民政府是我国地方各级权力机关人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是中央政府统一领导下的国家行政机关，都服从
4、中央政府的领导。由于我国地方政府是按照行政区划设立的，因此地方政府的层级与行政区划基本一致。在1954年9月以前，我国地方政府分为大区人民政府、省级人民政府、县级人民政府、乡级人民政府。1954年以后，东北人民政府、西北军政委员会、华东军政委员会、中南军政委员会、西南军政委员会、华北人民政府六个大区级地方政府相继经过改制而被撤销。为了便于对数量众多的县级人民政府进行管理，我国在省级与县级之间实际上一直存在着地市级人民政府这样一个层次。此外，我国还存在特别行政区政府、经济特区政府、计划单列市政府、矿山及自然保护区政府等。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.1.3 5.1.
5、3 地方各级政府的领导体制地方各级政府的领导体制1.合议制领导体制在1982年以前，我国地方各级政府实行的是合议制领导体制。2.行政首长负责制1982年宪法和地方组织法规定，地方各级人民政府实行行政首长负责制，也就是实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。各级行政首长分别主持地方各级人民政府的工作，他们在本级人民政府的全部工作中负有“三权一责”。（1 1）全面领导权。（）全面领导权。（2 2）最后决定权。（）最后决定权。（3 3）人事提名权。（）人事提名权。（4 4）全面负责制。）全面负责制。我国实行的行政首长负责制，虽不同于少数服从多数的合议制，但也是以民主集中制为基
6、础的，我国实行的行政首长负责制，虽不同于少数服从多数的合议制，但也是以民主集中制为基础的，与宪法规定的与宪法规定的“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”是一致的。是一致的。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.1.4 5.1.4 经济特区政府经济特区政府1980年8月，第五届全国人大常委会第十五次会议通过和颁布了广东省经济特区条例，正式建立了深圳、珠海、汕头经济特区。1980年10月又批准建立了厦门经济特区，1988年4月批准建立了海南经济特区。我国的经济特区实行特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的管理体制。我国的经
7、济特区实行特殊的经济政策、灵活的经济措施和特殊的管理体制。我国经济特区政府有四种行政管理体制模式：(1）副省级特区由地方政府全面管辖。深圳市人民政府是副省级行政待遇。(2）珠海、厦门经济特区管理委员会隶属所在市人民政府统一管理。(3）汕头经济特区管理委员会由广东省授权，相对独立，不隶属汕头市人民政府管辖。(4）海南省级地方政府管理海南大特区。经济特区政府的组织机构设置较为精干、合理，尤其是海南省政府实行的是“小政府、大社会”的体制。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.2 5.2 省级人民政府省级人民政府我国现行宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国
8、家行政机关。我国现行宪法规定，省级人民政府是省级国家权力机关的执行机关，是地方国家行政机关。5.2.1 5.2.1 省级人民政府的范围省级人民政府的范围作为最高一级地方人民政府，我国现行省级人民政府包括22个省人民政府、5个自治区政府、4个直辖市政府(台湾省和港、澳特别行政区除外）。1.省人民政府全国现有22个省人民政府：河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海。2.自治区人民政府自治区是我国为少数民族聚居地方实行民族区域自治而建立的行政区域，行政地位相当于省。3.直辖市人民政府直辖市是我国由中央直接管
9、辖的大城市，属省级行政区域。现在的直辖市有北京、天津、上海、重庆。直辖市的人口比较集中，在政治、经济、文化上具有特别重要的地位，下设市辖区和市辖县。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.2.2 5.2.2 省级人民政府的组成与任期省级人民政府的组成与任期在解放初期，省级人民代表大会选举并报中央人民政府委员会批准，任命主席1人、副主席若干人、委员若干人组成省级人民政府委员会，不是由省人民政府委员兼任的省政府所属厅长、局长、委员会主任不是省政府组成人员。1954年省级人民政府改称人民委员会，由省长、副省长(或主席、副主席，市长、副市长）、委员共计2555人组成，超过55人时必
10、须经国务院批准，每届任期4年。“文化大革命”后的省级革命委员会，由主任1人、副主任若干人、委员若干人组成，每届任期3年。1979年7月通过后又经过几次修正的地方组织法规定：省级人民政府由省长、副省长(或自治区主席、副主席，市长、副市长）和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成。正副省长、正副自治区主席和正副市长由省级人民代表大会选举产生。在省级人民代表大会闭会期间，副省长、副主席、副市长的个别任免，由本级人民代表大会常委会决定。省级人民政府其他组成人员的人选，由省长、主席、市长提名，省级人民代表大会常委会决定，报国务院备案。省级人民政府每届任期5年。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管
11、理系列教材5.2.3 5.2.3 省级人民政府的职权省级人民政府的职权1950年1月，政务院发布了省人民政府组织通则，规定省人民政府行使下列职权：执行并转发政务院和大行政区政府的决议和命令，在其职权范围内颁发决议和命令；实施省人大的决议案；拟订与省政府有关的暂行法令条例；任免重要行政人员；编制本省的概算或预算、决算；领导并监督下级人民政府和省政府各部门的工作；等等。省政府在行使每项职权时都必须报政务院或大行政区政府批准或备案。1954年9月颁布的地方组织法规定：县以上的人民委员会在本行政区域内行使17项职权，除了领导和管理本行政区域内的经济、文化和社会事务外，还行使作为本级人民代表大会常设机关
12、方面的职权，如主持本级人民代表大会的选举，召集本级人民代表大会会议等。1979年，县以上地方人民代表大会设立常务委员会后，地方政府和地方人大的工作才完全分开。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材1979年7月颁发了新的地方组织法，后经几次修正，规定省级人民政府行使下列职权：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令，根据法律和国务院的行政法规制定规章。（2）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。（3）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定、命令。（4）依照法律的规定任免、培
13、训、考核和奖惩国家行政机关工作人员。（5）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。（6）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。（7）保护各种经济组织的合法权益。（8）保障少数民族的权利，尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化建设事业。（9）保障宪法和法律赋予的男女平等、同
14、工同酬和婚姻自由等各项权利。（10）办理上级国家行政机关交办的其他事项。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.2.4 5.2.4 省级人民政府的机构设置省级人民政府的机构设置 关于省级政府的机构设置，中央政府不强求一致，有关法律法规也没有做出具体规定，只是要求根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。省级人民政府除了不设主管外交、国防等全国性事务的机构和将某些任务单纯、职责相近的机构合并设置外，所设机构大体上与中央人民政府类似，并且各省级政府所设机构情况也基本相同。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.2.5 5.2.5 省级人民政府的派出机关省
15、级人民政府的派出机关1954年地方组织法规定，省、自治区的人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署作为派出机关。1975年宪法取消了省政府派出机关的设置，规定在省、县之间设地区人民代表大会和革命委员会，作为一级地方政权机关。1978年宪法和1979年地方组织法规定，重新恢复行政公署作为省级政府的派出机关。解放初至“文化大革命”前，省级政府的派出机关叫做专员公署，“文化大革命”中改称革命委员会，“文化大革命”后改称地区行政公署。该派出机关所辖区域不是一级行政区域单位，本身也不是一级政府，它是受省级政府派遣建立在地理相连的若干县、市之上，执行委托任务的一种地方行政管理组织。省级政
16、府派出机关的机构设置没有明确规定，也不统一。1983年地市机构改革时，中央曾限定地区行署的工作部门在25个以内，但实际上，其工作部门一般为4050个，工作人员数百人。1983年后，我国开始地市合并，实行市领导县的行政体制，地区行政公署逐渐转变为一级行政组织实体。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材 5.3 5.3 地级市人民政府地级市人民政府 5.3.1 5.3.1 地级市人民政府的范围地级市人民政府的范围1.1.一般性地级市人民政府。一般性地级市人民政府。2.2.少数民族自治地方人民政府少数民族自治地方人民政府自治州、盟。自治州、盟。3.3.计划单列市人民政府计划单列市人
17、民政府4.4.能够制定行政规章的非计划单列市人民政府能够制定行政规章的非计划单列市人民政府当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.3.2 5.3.2 地级市人民政府的组成与职权地级市人民政府的组成与职权 1979年地方组织法规定，地级市人民政府由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等地级市人民政府由市长、副市长和秘书长、局长、委员会主任等组成组成。自治州、盟人民政府的组成和地级市人民政府相同，州长、盟长由实行区域自治的民族的公民担任。地市级人民政府每届任期5年。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.3.2 5.3.2 地级市人民政府的组成与职权地级市
18、人民政府的组成与职权政务院发布的市人民政府组织通则原则上规定了地级市人民政府的职权，主要内容为：执行执行和实施上级人民政府和本级人民代表大会的决议和命令，拟订与市政有关的暂行法令条例，任免行政和实施上级人民政府和本级人民代表大会的决议和命令，拟订与市政有关的暂行法令条例，任免行政人员，编制概算或预算和决算，领导各部门工作。人员，编制概算或预算和决算，领导各部门工作。地级市人民政府的职权可概括如下：（1）执行本级人民代表大会及其常委会的决议，执行国务院和省、自治区人民政府的决议和命令。（2）规定行政措施，发布决议和命令。有的市人民政府还有权制定行政规章。（3）全面领导和管理本行政区域内的经济文化
19、建设和各项行政事务。（4）保护国家、集体和公民个人的一切正当权益。（5）领导并监督所属各工作部门和区、县人民政府的工作，改变或撤销它们不适当的命令、指示和决定。（6）办理上级国家行政机关交办的其他事项。此外，自治州、盟人民政府还有相应的民族自治权。对于设在本行政区域内而不属于自己管理的国家机关和企业、事业单位，地市级人民政府应当协助它们开展工作，并监督它们遵守和执行法律、法规和政策。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.3.3 5.3.3 地级市人民政府的工作部门地级市人民政府的工作部门 根据有关规定，地级市人民政府应根据市区大小和工作需要设立机构，这些机构的设立、增加、
20、减少或合并，由本级人民政府报请省级人民政府批准，它们由本级人民政府统一领导，同时受省级人民政府主管部门的领导或业务指导。地级市人民政府所设机构称为局(处）、委员会，数量一般为3050个。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.3.4 5.3.4 市领导县的行政体制市领导县的行政体制 市领导县，是指地级市人民政府领导县级人民政府。在1983年前，尤其是在20世纪60年代初，我国曾部分试行过市领导县体制。1983年开始全面推广实施市领导县行政体制，目的是以城市为依托带动周围各县共同发展，采取的方式主要有地市合并、划县入市、建市领县三种，之后逐渐形成地级市人民政府领导县级人民政府
21、的体制，地级市人民政府也就不再是单纯的城区政府。1986年4月，国务院规定了领导县的市的条件是：“市区非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市(即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。”这样，在我国，省和县之间有了一级正式的行政层次。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.4 5.4 县级人民政府县级人民政府5.4.1 5.4.1 县级人民政府的范围县级人民政府的范围1.1.县人民政府县人民政府2.2.市辖区人民政府市辖区人民政府3.3.县级市人民政府县级市人民政府4.4.自治县、旗人
22、民政府自治县、旗人民政府5.5.直辖市的街道办事处、特区、工农区、林区等政府直辖市的街道办事处、特区、工农区、林区等政府当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.4.2 5.4.2 县级人民政府的组成与职权县级人民政府的组成与职权解放初期，县级人民政府同其他各级人民政府一样，先由上级人民政府或上级军事管制机关任命产生，后来由县级人民代表大会选举县长(市长、区长）一人(必要时可设副职）及委员若干人组成，并报请省级人民政府呈报中央人民政府政务院批准任命。1954年颁布的地方组织法规定，县级人民政府由921人组成。1979年后，县级人民政府由县长(市长、区长）、副县长(副市长、副区
23、长）和局长、科长组成，每届任期5年。1950年颁布的县人民政府组织通则规定县人民政府行使7项职权，市人民政府组织通则规定市人民政府行使6项职权，大城市区人民政府组织通则规定区人民政府行使5项职权，基本内容大体相同。1954年颁布的地方组织法规定县以上地方各级人民政府行使17项职权。1979年后，县级人民政府行使的职权与省级人民政府的职权相比，除了不能制定行政规章外，其余都一样。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.4.3 5.4.3 县级人民政府的机构设置县级人民政府的机构设置县级人民政府根据工作需要和精干、高效的原则据工作需要和精干、高效的原则，依法设立必要的行政机构。
24、新中国成立初期县级人民政府一般设机构不到10个，1954年后一般为25个左右，1979年后一般超过30个。县级人民政府的机构称局或科，其设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。县级人民政府的机构受本级人民政府的统一领导，并且受上一级人民政府主管部门的领导或业务指导。县级市、市辖区人民政府除了设有县级人民政府的一般工作部门外，还设有市政管理所需的工作部门。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.4.4 5.4.4 县级人民政府的派出机关县级人民政府的派出机关根据法律规定，县级人民政府在必要的时候，报请上级人民政府批准，可以设立派出机关。1.1.区公所区
25、公所县、自治县人民政府在必要的时候，报请省级人民政府批准，可以设立区公所作为它的派出机关。2.2.街道办事处街道办事处街道办事处的任务主要是：(1）办理市、市辖区人民政府交办的有关居民工作的事项；(2）指导居民委员会的工作；(3）及时向政府部门反映居民的意见和要求。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材 5.5 5.5 乡级人民政府乡级人民政府 5.5.1 5.5.1 乡级人民政府的范围乡级人民政府的范围1.1.乡、民族乡人民政府乡、民族乡人民政府2.2.镇人民政府镇人民政府当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.5.2 5.5.2 乡级人民政府的机构设置
26、乡级人民政府的机构设置新中国成立初期颁布的乡(行政村）人民政府组织通则规定：乡、行政村政府在同级人民代表会议休会期间，是本行政区域行使政权的机关，它由同级人民代表会议选举的正、副乡(村）长(同时必须由区政府或区公所报县政府批准）和若干名委员组成，乡长领导全乡工作，副乡长协助乡长工作。乡政府设文书1人，承乡长之命办理文书事宜，并可视工作需要设立各种经常的及临时的工作委员会。镇设镇长、副镇长。1954年颁布的地方组织法规定：乡、民族乡、镇人民委员会为乡一级政府，其组成人员一般为313人。乡级人民委员会可设民政、治安、武装、生产合作、财粮、文教(含卫生）和调解7个工作委员会。在人民公社化时期，人民公
27、社管理委员会一般配有主任、副主任以及秘书、民政、公安、财政、文教、生产、会计等职位。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材5.5.2 5.5.2 乡级人民政府的机构设置乡级人民政府的机构设置1983年10月后开始建立乡人民政府。1986年开始，在全国范围内对乡、民族乡、镇党政机关人员编制进行了核定工作。乡设依法选举产生的乡长、副乡长，镇设镇长、副镇长。镇政府的行政编制比同等的乡的行政编制多10%25%。乡级人民政府的办公机构和工作部门的设置，由各地省政府或县政府根据本行政区域的实际情况自行安排。大体情况如下：乡、镇政府都设立由文书、统计员、会计组成的办公室，设立1职1人(也有
28、2人）的民政、公安(有派出所的不设此职）、司法、财政、文教卫生、计划生育、生产建设、乡镇建设等助理员，设立人武部等机构，以及县政府设立在本乡镇的财政、工商管理、税务等机构。有的地方将镇分为区级和乡级两等，分别核定行政编制和机构设置。乡级镇与乡相同。区级镇在机构设置上有两种情况：(1）在镇长领导下，设若干办公室，分管各方面工作，(2）委、办、科并存。除上述机构外，乡级人民政府还有一些事业和企业单位，如中小学校、卫生院、信用社、供销社、供电站、农机站、食品站、商店等，这些单位的工作对象是乡镇，但它们的业务工作和人、财、物的调配，均由县级政府有关职能机构掌握。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪
29、公共管理系列教材5.5.3 5.5.3 乡级人民政府的职权乡级人民政府的职权按照地方组织法的规定，乡级人民政府主要行使以下四个方面的职权：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，发布决议和命令。（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。（3）保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民和私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利，尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。（4）办理上级人民政府交办的其他事项。当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材当代中国政府与行政（第四版）新编21世纪公共管理系列教材
