1、行政事业单位内部控制培训第一个故事：合格率的检查制度二战期间， 空军降落伞的合格率为99.9%，这就意味着从概率上来说，每一千个跳伞的士兵中会有一个因为降落伞不合格而丧命。军方要求厂家必须让合格率达到100%才行。厂家负责人说他们竭尽全力了，99.9%已是极限，除非出现奇迹。军方（也有人说是巴顿将军）就改变了检查制度，每次交货前从降落伞中随机挑出几个，让厂家负责人亲自跳伞检测。从此，奇迹出现了，降落伞的合格率达到了百分之百。英国将澳洲变成殖民地之后，因为那儿地广人稀，尚未开发，英政府就鼓励国民移民到澳洲，可是当时澳洲非常落后，没有人愿意去。英国政府就想出一个办法，把罪犯送到澳洲去。这样一方面解
2、决了英国本土监狱人满为患的问题，另一方面也解决了澳洲的劳动力问题，还有一条，他们以为把坏家伙们都送走了，英国就会变得更美好。英国政府雇佣私人船只运送犯人，按照装船的人数付费，多运多 。很快政府发现这样做有很大的弊端，就是罪犯的死亡率非常之高，平均超过了百分之十，最严重的一艘船死亡率达到了惊人的百分之三十七。第二个故事：付款方式政府官员绞尽脑汁想降低罪犯运输过程中的死亡率，包括限制装船数量、派官员上船监督，加强道德教育培训等等，却都实施不下去。最后，他们终于找到了一劳永逸的办法：就是将付款方式变换了一下：由根据上船的人数付费改为根据下船的人数付费。船东只有将人活着送达澳洲，才能赚到运送费用。新
3、一出炉，罪犯死亡率立竿见影地降到了百分之一左右。后来船东为了提高生存率还在船上配备了医生。一个好的制度可以使人的坏念头受到抑制，而坏的制度会让人的好愿望四处碰壁。一个好的制度可以让坏人变好人，而坏的制度会让好人变坏人。一、背景分析一、背景分析二、二、行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程三、单位层面的内部控制建设要点三、单位层面的内部控制建设要点四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点主要思路一、背景介绍一、背景介绍习近平总书记强调指出：要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐
4、的惩戒机制、不能腐的防范机制，不易腐的保障机制。李克强总理指出：要用制度管权、管人、管钱，给权力涂上防腐剂、戴上“紧箍咒”，真正形成不能贪、不敢贪的防腐机制。财政资金、公共资产都是纳税人的钱，管好用好也是预防腐败的重要方面。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。（一）（一）必要性分析必要性分析 理论必要性分析 实践必要性分析理论必要性分析理论必要性分析首先问大家一个常识问题：首先问大家一个常识问题：什么是管理 与公共管理 ？必须认识到控制是一个管理问题，内部控制是一个企业或者行政事业单位内部管理中的必备要素，只不过它是一个制衡机制而不是激励机制。11公共管理的本质 激 励约 束
5、公共管理公共管理的本质的本质整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！整个公共管理就是在协调内部的这两者关系！一个都一个都不能少不能少西方的一个谚语西方的一个谚语记得一千多年前的一位哲学家曾经说过：“正如一个人发现自己舌尖上有蜂蜜或毒药，不可能不去品尝一样，负责管理政府资金的人不可能不去品尝一点，哪怕是一点点国王的财富正如当一条鱼在水里游时，我们无法知道是否它在喝水一样，我们也无法知道掌管政府财富的人是否错误地分配了钱财”。所以，对于保护公共资金的安全来说，控制是必要的，对于那些没有控制体系或控制很少而且效果很差的国家来说，更是如此。(二二)实践必要性分析实践必要性分析 行政事业单位负责人应该积
6、极主动实施内部控制建设，规范自身的内部管理活动。 行政事业单位作为管理社会公共事务的主体，还是掌握公共权力的重要机构。腐败往往是与公共权力共生的现象，当行政事业单位尤其是行政单位所掌握权力不受到制衡和监督时，它的行为一旦出现失误、违法时，就会对广大人民的合法权益造成直接的侵犯，对公共资金的造成浪费，甚至带来公共利益的损害。 为此，行政事业单位必须加强内部自身管理，制定一套严格的制度和有效的控制，来加强廉政风险防控机制的建设，抑制乃至消除腐败现象，这其中的关键就在于通过有效控制实现对权力的制衡、监督，提高决策的民主性、科学性，保证财政财务收支真实、合法、效益，维护资产管理安全完整，防止损失、滥用
7、和毁坏等不良行为的发生。1、建设廉洁高效、人民满意的服务型政府的需要内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。内部控制实际上是廉政风险防控的组成部分，是从单位内部经济活动风险管控这一角度出发落实廉政风险防控的要求。舆论认为是显示新一届领导人对治理腐败问题的决心和信心。 靠网络反腐在当前形势下有作用，但不是长远之计，长远地看，还是要靠制度、靠法制 。2、适应分类推进事业单位改革的需要政事分开、事企分开和管办分离3、财政规范化科学化信息化管理的需要建立内部控制，就是为保障单位业务稳健高效运行，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整。在
8、财政管理上要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点，加强监督，大力提高内部管理和控制的有效性，推进财政管理科学化、规范化、信息化。4、国务院治理“小金库”和打击“假发票”的需要 年1月17日，中央治理“小金库”工作领导小组在北京举行了新闻发布会，通报3年来全国开展“小金库”专项治理工作的情况： 年全国共查处“小金库”60722个，涉及金额亿元，已纠正亿元，其余资金正在清理之中；10429人被追究责任。 年国务院开展打击“假发票”专项治理活动。 年河北省委巡视办16个巡视组 年第一轮被巡视单位意见反馈：6个省直机关及专项巡视事项中存在的问题，主要是专项资金违规使用问题比较普遍，有的挤占、
9、挪用、骗取、滞留专项资金，有的贪污侵占、牟取专项资金利息。不作为、乱作为现象仍然存在，有的乱收费、乱摊派，有的执法不严、监督不力。违反财经纪律问题比较普遍，有的单位不合规发票、假发票、假开支入账，有的单位私设“小金库”。共发现领导干部问题线索1238件，涉及1095人，其中厅级46人、处级318人、科级及以下731人，巡视组已经按照规定移交省纪委、省委组织部和有关部门处理。坚持边巡边查，截至7月底统计，纪检监察机关和组织部门已立案90人，其中厅级7人（含14年移交、15年办理）、处级18人；诫勉谈话73人，其中厅级3人、处级56人。北京国家会计学院张庆龙教授研究团队成果 行政事业单位内部控制情
10、况调查报告（二二）行政事业单位未来内部控制建设的注）行政事业单位未来内部控制建设的注意事项意事项 1.重视对规范的宣贯。与企业相比，目前来看，行政事业单位对于内部控制的知识及其体系不甚了解，许多人对于它并没有什么概念，执行时的动力更多的是来自于外部的推动，并没有真正认识到，内部控制是行政事业单位内部管理的重要组成部分。甚至会有人认为，这种来自于外部的约束机制会对自身形成控制，建设过程中难免出现抵触情绪。例如，由于对其理解不深，实施中会对增加的控制与减少的控制形成抵触，认为增加控制会增加岗位，但是编制又有限，因此无需控制。减少控制会削弱自身的权力，因此，在控制建设时难免会故意留出操作空间。因此，
11、加强宣贯对于执行这套规范具有重要意义，尤其是对于那些行政事业单位的一把手的宣传显得尤为重要，应强调他们在内部控制建设中的责任，应注意，他们的支持和理解对于规范的落实起到举足轻重的作用。2.应注意成立内部控制建设小组，并由一把手和各个建设单位主要负责人来担任组长和成员。前面已经谈到，一把手在行政事业单位内部控制建设中的作用。应该认识到，内部控制建设同样是“一把手”工程。但需要注意，内部控制建设小组中，一把手应确实起到一把手的作用，而不是形式上重视，实质上不重视，走过场。否则，一旦执行不力，内部控制的建设就容易变成应付监管的形式。现实中一把手的问题对内部控制重要性的认识不够。许多单位的“一把手”缺
12、乏对内部控制知识的基本了解, 因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够, 抱着有与没有无所谓的态度。有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制, 认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了; 还有的单位干脆拒绝进行内部控制制度的建设。对财务与会计工作重视程度不够。财务与会计的基本功能是核算与控制( 或监督) , 但在实际工作中, 许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”, 多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动, 对单位重要决策的过程和结果均不了解。一把手权利过大，事事把关，受时间与工作繁忙因素的影响。审核一支笔变成签字一支
13、笔，流于形式。如何完善一把手的内部控制问题 首先要与其讲法，强调其为第一责任人 会计法第二十七条规定“国家机关、社会团体和企事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定”。 按照会计法和内部会计控制基本规范的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。 其次，应加强其内部控制知识的掌握，至少强调真实性意识，强调不相容职务分离的意识，强调授权审批意识。 第三，依赖于财务部门人员的不断提醒，帮助其树立内部控制意识。第四，对“一把手”的权力范围进行科学界定，尤其是项目决策权、资金调
14、度权、财务处置权、设施使用权、机构设置权、人员使用权以及特殊情况下的处置权，都必须有明确具体可操作的规定。同时，建立权力与责任相配套的责任追究机制。一旦决策或权力运作失误，不仅要追究行使该项权力当事人的直接责任，而且要追究“一把手”的领导责任。强调问责。第五，科学分解权力，对于那些容易滋生腐败的工作环节和某项职能，变一人负责为多人、多岗位和多部门交叉负责。第六，认真贯彻 的民主集中制，监控权力运行过程。要按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的方针，进一步完善 委（总支、支部）内部议事和决策规则、机制，促进决策民主化和科学化3.谁来牵头负责内部控制建设工作。从目前来看，一旦执行内部控制
15、建设工作，出于对于经济活动的监督、控制，行政事业单位很容易将这项工作交由会计部门或者纪检监察审计部门负责。需要注意的是，会计部门可以负责牵头，但应该提醒的是，仅是牵头，负责这个过程中的协调、沟通，组织培训等工作，但具体落实到内部控制的内容建设，会计部门仅能负责会计控制，其他内部控制的内容应该由其他各个部门自行来负责建设，也就说，内部控制是全员、全过程的系统工程，而不是会计工程。具体到纪检监察、审计部门，那就绝对不能负责内部控制的建设工作，当然也可以牵头，与我所强调的会计部门工作差不多，也绝对不能负责所有建设，一旦参与具体建设，就会为未来的评价、检查工作埋下“祸根”。参与内部控制建设，会形成纪检
16、监察、审计部门既充当“运动员”，又充当“裁判员”，这种不独立是应该避免的。应重视内部审计在内部控制评价、维护方面的作用。一个单位重视不重视内部控制建设，看看你的内部审计部门就知道了。理论上来讲，内部审计作为一种内部控制有效性的保障机制，可以通过评价，有利于发挥其对行政事业单位内部控制的日常维护，合理保证内部控制的有效性。虽然我们在规范第五章中对内部审计的职责、任务进行了描述和要求。但是，现实来看，行政事业单位的内部审计部门大多缺少独立性、权威性，出身大多来自于会计部门，审计机构及其人员编制大多没有独立，要么合并在会计部门，要么合并在纪检监察，独立设置内部审计部门单位很少，职能的发挥大多限于财务
17、审计和经济责任审计。这种现实，使得内部审计的功能很容易被取代，难以有效发挥作用。现实来看，行政事业单位建设内部控制的工作完成后，其主动维护的积极性和效果其实并不会多么高，作为一种机制建设，内部审计可以有效发挥其日常监督的专业特长，与外部的政府审计配合，有利于发挥内外联动，促进行政事业单位内部控制的有效性。因此，内部审计部门应该随着内部控制的建设，实现独立，以此来推动内部控制工作的日常监督。还需处理好的关系还需处理好的关系一是单位内控规范与各项财务规章制度的关系 不是另起炉灶，而是穿针引线、穿衣戴帽，使其规则化、程序化、系统化。是在现有规章制度融合的基础上的提升。二是单位内控规范与廉政风险防控机
18、制建设的关系 内部控制在方向、思路、内容、方法上与中纪委积极推动的廉政风险防控机制建设基本是一致的。三是单位内控规范与国际惯例的关系 行政事业单位内控规范注重实务，减少理论；注重单位实际需要，不过多考虑国际上规定，未与5要素对应。二、二、行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程行政事业单位内部控制建设的目标、原则和流程（一）行政事业单位内部控制建设的目标（一）行政事业单位内部控制建设的目标根据规范（试行）第四条 单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动 合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。 总结为：合法合规目标（基本目标）
19、资产安全、使用有效目标（重要目标）财务信息真实完整（重要目标）防范舞弊和预防腐败（特殊目标）提高公共服务的效率和效果（最高目标）从目标体系来看，赋予行政事业单位内部控制的要求还是很高的。（二）行政事业单位内部控制建设的原则（二）行政事业单位内部控制建设的原则 1.全面性原则。 2.重要性原则。 3.制衡性原则。 4.适应性原则。1.1.全面性原则。全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。重点“三个全面” 1、范围上：要全面控制三定方案制约 2、流程上：要全过程控制
20、，重点6项业务活动。 3、人员上：要全员控制2.2.重要性原则。重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险（6个业务：预算、收支、资产、政府采购、建设项目、合同）。抓住关键点（两个重）：重要经济活动重大风险三重一大：重大决策、重大事项、重要人事任免、大额资金支付业务3.3.制衡性原则。制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监
21、督。职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。 将制衡机制嵌入单位内部管理制度，使内部管理制度具有针对性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隐患，真正发挥出制度管权、管事、管人的作用。4.4.适应性原则。适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实内部控制应当符合国家有关规定和单位的实 际际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的 提高，提高，不断修订和完善。不断修订和完善。1、个性化。内部控制应当与单位性质、业务范围、经济活动特
22、点、风险水平以及所处内外环境第相适应相匹配，才能取得理想的控制效果。不能千人一面，要有单位特色。2、动态化。内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善、不断调整的动态过程。开弓没有回头箭。 3、信息化。内控体系建设一定要实现信息化，“人控”远远不如“机控”效果好。行政事业单位实施内部控制也要适当考虑成本效益。重要性重要性制衡性制衡性成本成本效益效益适应性适应性全面性全面性为什么没有成本效为什么没有成本效益原则？益原则？职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）职责分工问题（强调不相容职务分离与授权）授权批准职务与执行业务职务相分离；执行业务职务与监督审核职务相分离；执行业务职务与会计记录职务
23、相分离；财产保管职务与会计记录职务相分离；执行业务职务与财产保管职务相分离。 一项完整的经济业务，如一项完整的经济业务，如果是经过两个以上的相互制约果是经过两个以上的相互制约环节对其进行监督和核查，发环节对其进行监督和核查，发生错弊的概率大大降低。生错弊的概率大大降低。横向控制横向控制基本假设是：两个人有意识的犯同样错误的概率远少于一个人；两个人有意识的基本假设是：两个人有意识的犯同样错误的概率远少于一个人；两个人有意识的合伙舞弊的可能性要远少于一个人。合伙舞弊的可能性要远少于一个人。授权审批授权审批纵向控制纵向控制授权控制，是指单位应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和职责权
24、限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结合。岗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查。授权应当是区别不同情况分层次授权。根据经济活动的重要性水平和金额大小确定不同的授权批准层次，有利于保证各种管理层和有关人员有权有责。授权批准在层次上应当考虑连续性，要将可能发生的情况全面纳入授权批准体系，避免出现真空地带。当然，应当允许根据具体情况的变化，不断对有关制度进行修正。每类经济业务都会有一系列内部相互联系的流转程序。应规定每一类经济业务的审批程序，以便按程序办理审批，避免越级审批和违规审批的情况发生。例如，采购业务，只能凭据领导审批后的
25、采购单或者合同进行采购（纵向），采购的内容必须经过验收（横向）后，才能办理有关手续。 即使这样内部控制也容易发生问即使这样内部控制也容易发生问题，因为内部控制是有局限性的，题，因为内部控制是有局限性的，所以需要不断的评价、完善。合理所以需要不断的评价、完善。合理保证而非绝对保证。保证而非绝对保证。授权原则：一是授权依据授权原则：一是授权依据依事不依人；二是授权界限依事不依人；二是授权界限不越权授权；三是授权尺度不越权授权；三是授权尺度适度授权；四是授权保障适度授权；四是授权保障监督（内部、外部）监督（内部、外部）审批控制的原则：一是审批要有界限不可越权审批。二是审批要有原则不得随意审批。施行授
26、权审批控制，应当避免出现的问题：一是监督权力被“软化”。二是公共财物被“私化”。三是财务等重要岗位的负责人被“亲信化”。四是财务会计等重要部门的信息被“概括化”。（三）行政事业单位内部控制建设的流程（三）行政事业单位内部控制建设的流程开始梳理业务流程找出关键业务环节确定风险点，评价影响确定风险应对策略结束方法流程方法流程开始第一步：分层次培训，增强内部控制意识与方法第二步：成立以一把手为核心的组织机构与具体工作组织第三步：执行以风险为核心，“流程”为内容的建设工作第四步：测试与优化结束组织流程组织流程可惜规范并没有补可惜规范并没有补充组织流程，只是充组织流程，只是从方法进行了叙述。从方法进行了
27、叙述。例如，第三步骤例如，第三步骤1.1.谁牵头建设内部控制谁牵头建设内部控制制度体系？制度体系？2.2.谁参与内部控制制谁参与内部控制制度体系的建设？度体系的建设？3.3.谁监督制度的执谁监督制度的执行落实？行落实？第二步：明确谁做这些事情第二步：明确谁做这些事情？第三步：方法流程的本质第三步：方法流程的本质核心是两项工作：“流程梳理”与“风险评估”风险识别风险识别风险评估风险评估流程梳理流程梳理 1.1.工作小组通过访谈、审阅文工作小组通过访谈、审阅文档或问卷调查等方式梳理流程，档或问卷调查等方式梳理流程，明确大流程下对应的子流程，明确大流程下对应的子流程，根据统一的模板编制业务流程根据统
28、一的模板编制业务流程图。图。2.2.在流程梳理过程中，及时发在流程梳理过程中，及时发现并记录有遗漏、杂乱、不符现并记录有遗漏、杂乱、不符合相关法律、不相容职务未分合相关法律、不相容职务未分离或权限设置不合理等内控缺离或权限设置不合理等内控缺失的工作流程。失的工作流程。3.3.采取相应的措施规范操作流采取相应的措施规范操作流程，避免内部舞弊等重大风险程，避免内部舞弊等重大风险出现，提高工作效率。出现，提高工作效率。 1.结合结合行政事业单位内行政事业单位内部控制基本规范部控制基本规范（试行）（试行）所列示的风险、审核要求、所列示的风险、审核要求、内审报告、提案改善、质内审报告、提案改善、质量事故
29、等初始资料。量事故等初始资料。2.从风险发生的可能性和从风险发生的可能性和影响程度，对子流程中涉影响程度，对子流程中涉及到的每个风险点进行综及到的每个风险点进行综合分析，识别其固有风险。合分析，识别其固有风险。1.根据识别的风险，评价根据识别的风险，评价其影响，确认其风险等级，其影响，确认其风险等级，形成风险清单。形成风险清单。2.根据风险等级，识别流根据风险等级，识别流程中的关键业务节点（风程中的关键业务节点（风险点），并在流程图中进险点），并在流程图中进行编号。行编号。3.编制流程描述、风险控编制流程描述、风险控制矩阵等内控文档，对业制矩阵等内控文档，对业务活动和节点进行记录描务活动和节点
30、进行记录描述。述。目标设定，风险识别，风险分析和风险应对风险发生可能性评级风险发生可能性评级发生可能性发生可能性标准定义标准定义低低即使不采取措施，风险即使不采取措施，风险几乎也不带来损失几乎也不带来损失中中不采取措施，风险就会不采取措施，风险就会造成损失造成损失高高不采取措施，风险很容不采取措施，风险很容易造成损失易造成损失风险影响程度评级风险影响程度评级影响程度影响程度标准定义标准定义低低不采取措施，风险损失不采取措施，风险损失不对关键指标造成影响不对关键指标造成影响中中不采取措施，风险损失不采取措施，风险损失对关键指标造成影响对关键指标造成影响高高不采取措施，风险损失不采取措施，风险损失
31、对资源造成巨大浪费对资源造成巨大浪费风险评估方法风险评估方法9876543211 2 3 4 5 6 7 8 9高高需要行动需要行动低低监督监督/ /重重新部署新部署? ?中等中等密切监督密切监督/ /确定和准确定和准备备影响程度影响程度可能性可能性风险评估方法风险评估方法依据单位能够承受的风险系数（风险损失与承依据单位能够承受的风险系数（风险损失与承受能力的比值）确定风险对策受能力的比值）确定风险对策（1）风险规避是单位对超出风险承受度的风险，通过放弃或者停止与该风险相关的业务活动以避免和减轻损失的策略。（2）风险降低是单位在权衡成本效益之后，准备采取适当的控制措施降低风险或者减轻损失，将风
32、险控制在风险承受度之内的策略。（3）风险分担是单位准备借助他人力量，采取业务分包、购买 等方式和适当的控制措施，将风险控制在风险承受度之内的策略。（4）风险承受是单位对风险承受度之内的风险，在权衡成本效益之后，不准备采取控制措施降低风险或者减轻损失的策略。第四步：测试与优化第四步：测试与优化 1.将单位现有制度和控制措施与风险清单进行比对，通过穿行测试、控制测试等手段，获取关于内控设计和运行有效性的证据，查找内控缺陷，形成风险数据库和内控风险诊断和评价报告。 2.对发现的重大缺陷及时报告内部控制工作领导小组，领导小组对发现的内部控制缺陷应及时制定内控缺陷整改方案，形成内部控制管理优化建议书。思
33、考：内部控制建设为什么总是和思考：内部控制建设为什么总是和流程扯上关系？流程扯上关系？目标管理VS流程管理什么是目标管理什么是目标管理传统语录：不管黑猫白猫，逮住耗子就是好猫。典型的目标管理。以大厨师炒菜为例，把鱼香肉丝炒到了顾客满意的程度就叫做目标管理，至于大厨师炒菜的方法，我们是不关心的。什么是过程管理什么是过程管理我们把大厨师炒菜的步骤分成20个阶段，也就是20道工序，第一个人切葱花，第二个人切肉丝。，如果不好吃就重新调整第2、5、9道工序，还不好吃，再调整3、7、14道工序，还不好吃，就调整18、19道工序，就这样也许经过无数次调整后，我们终于能够炒出跟大厨师一样好吃的菜，在这时，葱花
34、的长度必须是1.1厘米，肉丝的长度必须是1.3厘米，酱油必须是2勺。以后就按照这个调整后的流程炒菜，每个人都按照这个工序严格要求来做。按照这个流程办事，而不管结果，这就是过程管理。目标管理的缺点目标管理的缺点大厨师一走，就把什么都带走了。如果靠大厨炒菜，端出来什么就是什么，如果客户定制，就需要大厨调整，但是下一次还能不能炒出同样的菜，不知道！目标管理不可修改，因为我们不知道大厨师炒菜的方法，过程管理可以修改，因为我们知道所有流程。过程管理可以积累经验，目标管理是个结果，好也是他，坏也是他，并且往往胜者为王，败者为寇。中国人浮躁的文化，太渴望结果，而不是过程管理。内部控制与流程梳理之间的关系内部
35、控制与流程梳理之间的关系要落实内控目标，必然涉及到行政事业单位经济业务活动中的所有流程。内控的有效实施必须建立在业务流程清晰描述的基础之上，从具体业务流程中识别关键内控节点，通过合理设置组织机构与岗位，落实内控责任。达到在具体流程环节中，明确内控要求与规则，使流程在合规条件下运转的要求。三、单位层面的内部控制建设要点三、单位层面的内部控制建设要点规范要求：1. 单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。 这么多涉及的组织，他们在这其中都起到这么多涉及的组
36、织，他们在这其中都起到什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？什么作用，怎么样协调彼此的关系呢？组织间的协调组织间的协调内部控制工作开展可以单独设置也可以委派会计内部控制工作开展可以单独设置也可以委派会计部门或内部审计部门牵头开展内部控制建设工作。部门或内部审计部门牵头开展内部控制建设工作。财会部门是建设者，同时也是信息生成的反映和监财会部门是建设者，同时也是信息生成的反映和监督者。督者。政府采购、基建、资产管理是控制的执行者与建政府采购、基建、资产管理是控制的执行者与建设者，是风险点与业务环节。设者，是风险点与业务环节。内部审计部门与纪检监察是对财会部门信息的确认与所内部审计部门与纪检监察是对财会
37、部门信息的确认与所有控制环节执行有效与设计有效的再监督、评价者。那有控制环节执行有效与设计有效的再监督、评价者。那么他们两者的关系又如何协调呢？现实中也确实是有冲么他们两者的关系又如何协调呢？现实中也确实是有冲突的。突的。侧重于对于内部控制的监督，尤其是对于事权的监督，即所谓流程执行情况与完善提出建议，但是内部审计缺乏处理权，只有建议权，通常在事前事中，而不仅仅是事后。内部审计与纪检监察监督的协调内部审计与纪检监察监督的协调应该强调的是：内部审计应该独立于纪检监察，但同时还要努力构建纪检监察与审计的联席会议机制，形成沟通、分享的机制。内部审计可以丰富纪检监察的方法。内审部门纪检部门为此，在内部
38、控制建设中应该重点明确内部审计与纪检监察的职能区别，注意避免重复监督，尤其注意内部审计与会计监督的区别、内部审计与纪检监察监督的区别。规范要求：2. 单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。 重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定， 一经确定，不得随意变更。集体决策制度集体决策制度1.目的是为了解决权力的垄断与集中问题，这一点在行政事业单位极为突出。应该解决决策、执行和监督相重合的问题。2.集体决策制度关键要解决的是制度建设问题。3.应该明确、细化相
39、关制度。例如，重大经济事项的范围。什么情况下进行专家论证，什么情况加进行技术咨询。4.重大经济事项：例如，10万元以上大型会议支出、大型修缮支出、大型设备购买支出、工资福利方面的改善支出。5.集体决策的原则：例如，重大经济事项集体讨论决定后报批，反对专权。对专业性、技术性较强的重大事项，必须进行专家论证、技术咨询、决策评估。 涉及集体的事项应注意必要的政务公开制度。广泛听取群众意见。规范要求：3. 单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项
40、审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。分离、制约和监督的金科玉律：分离、制约和监督的金科玉律：1.横向：完成某个经济业务环节的工作需要有来自彼此独立的两个部门或人员协调运作、相互监督、相互制约、相互证明。2.纵向：完成某个经济业务工作需要经过互不隶属的两个或者两个以上的岗位和环节，以使其下级受到上级监督，上级受到下级牵制。关键岗位轮岗制度关键岗位轮岗制度p 轮岗制度的实施能制约腐败现象产生。内部某岗位人才呆得时间过长，会熟悉并且绕过相应的控制流程，加之人际关系复杂，有效地克服关系网
41、、人情网，难免会滋生腐败。p 实施轮岗制度则有助于制约腐败产生，打破垄断专权的现象。p 轮岗制度有利于拓展职位的宽度发展，激励培养人才。起到激励作用。主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。 轮岗制度的补充制度是专项审计制度。 强制休假制度，作为轮岗制度的补充制度实施。关键岗位轮岗制度关键岗位轮岗制度执行的难度在于：刚性和岗位范围和层次的界定。在制定内部控制时容易出现故意绕开这一制度的问题。 规范要求：4. 内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训
42、和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。5. 单位应当根据中华人民共和国会计法的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制 度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。6. 单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。 对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。四、四、具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点具体业务流程层面内部控制建设的内容与要点行行政政事事业业单单位位内内部部控控制制内内容容体体系系预算业务控制预算业务控制收支业务控
43、制收支业务控制政府采购业务控制政府采购业务控制资产控制资产控制合同控制合同控制行政事业单位内部控制建设的内容体系行政事业单位内部控制建设的内容体系建设项目控制建设项目控制行行政政事事业业单单位位内内部部控控制制方方法法体体系系不相容岗位相互分离不相容岗位相互分离内部授权审批控制内部授权审批控制归口管理归口管理预算控制预算控制财产保护控制财产保护控制会计控制会计控制单据控制单据控制行政事业单位内部控制建设的方法体系行政事业单位内部控制建设的方法体系信息内部公开信息内部公开预算业务控制预算业务控制规范要求：1. 单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。单位应当合理设置岗
44、位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。 解释：1.凡事预则立，不预则废。预算控制作为一种约束机制在行政事业单位中发挥着事前、事中、事后的全过程控制作用，有利于保证预算单位目标的实现，因此成为一种广泛应用的控制措施，企业也是如此。2.预算内容涉及收入预算与支出预算。凡支出内容、款项与预算不符者不予支付，严格按预算制度办事，从而硬化了预算约束。3.环节涉及编制、审批、执行、决算与分析、评价与考核等重要环节。4.应注意编制与审批、审批与执行、执行与评价进行不相容岗位设置，明确相应的职责权限。5.本环节的风险是不相容岗位相互融合，造成控制失效。规范要求：2.单
45、位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。单位应当正确把握预算编制有关 ，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。解释：1）预算编制是起点，其编制的准确性与可行性将影响到后面的执行与考核。2）预算编制的程序规范，至少要求明确以下几点： （1）预算准备。分析上年度预算收支执行情况，考虑单位定员、定额标准，明确本年度工作重点。 （2）各部门上报
46、年度经费预算草案。 （3）预算决策组织对草案分析审议、审批，然后报主管部门审核，审核后报同级财政部门审批后，再修订，再上报、确定。 （4）预算编制中应该注意与资产管理、基建、人事、预算执行部门、编制部门的之间的沟通协调机制，保证信息对称。常见常见突出问题突出问题 预算意识不强预算意识不强, ,预算管理作用未充分发挥预算管理作用未充分发挥 。 预算管理涉及行政事业单位日常工作的各个环节、各项活动,每个部门和人员都是预算的提供者和执行者。但是,目前我国部分行政事业单位的人员对于预算管理的重要性认识不够,普遍认为预算只是财务部门的事,缺乏应有的参与意识,更多关注编制的预算能否为本单位获得更大的利益。
47、预算编制与单位发展战略不匹配、不衔接。这种不匹配、不衔接既表现在部门预算与部门发展战略方面，也表现在财务预算与国家与单位发展战略方面；既表现在时间跨度上，也表现在预算程序上。目前，一些部门虽然也制定本部门若干年的工作规划，有行业管理职能的还要制定若干年行业发展规划，但一年一编的部门预算缺乏前瞻性，不能充分反映预算安排与发展规划之间的有机联系，使预算与规划之问成为“两张皮”。预算安排缺少方向，发展规划缺乏规范，大大削弱了预算支出本应发挥的效益。 解释：3）编制方法何谓科学？过去存在“基数加增长”的做法，结果就是预算支出总是不断增加，为了保证基数不被减少，未花完的预算到年底突击花钱，形成恶性循环。
48、为此，行政事业单位的预算适合于“零基预算”和“综合预算”相结合的方法。也就是说，既要考虑上年度预算执行情况，又要科学的测定预算年度内各项工作对本单位的影响程度，统筹预算内外财力，根据实际需求，编制年度收支预算。这里可能有人会说，还是不准确，其实正是信息不对称造成的，所以需要各个部门的沟通、协调，注意预算还是一种管理机制。量入为出，不得编制赤字预算。保证刚性支出，保证重点、兼顾一般、先急后缓、先重后轻。关键是要充分考虑变化的因素。解释：4）预算细化不够，及时性不够。项目预算有业务项目名称，但是无相应的预算经济指标列支内容。执行过程中缺乏相应的依据。甚至造成一些项目经费成了预算单位调控预算经费的“
49、蓄水池”。存在项目预算挤占，补充经费预算的情况。编制时，缺乏全面的预测和详细的规划，编制预算先天不足，加上年度中间开展计划外的工作或上新项目时不考虑年初预算经费，使得年初预算缺乏应有的约束力，年度中间频繁追加，使得单位面临资金压力。及时性是指没有设置充足的时间编制预算，到了年底一个月匆忙编制，导致质量不高，甚至年初没有可执行的预算，比照上年度执行，预算指标得不到充分论证，预算资金与事业发展不同步。预算编制时间短预算编制时间短, ,方法简单方法简单 ，编制粗糙。，编制粗糙。行政事业单位的预算管理是一个系统工程,而预算编制作为整个预算管理的起点,是其中最重要的一个环节。然而,目前行政事业单位预算编
50、制基本上是由财务部门负责,编制时间不足2个月,时间紧,工作量大,财务人员无法调动各部门的参与积极性,对编制预算缺乏必要的调查研究和认证,闭门造车,编制的预算比较笼统,预算质量不高。其次,预算编制方法简单,质量粗糙。尽管零基预算法编制预算已推行多年,即取消往年的基数,按照预算年度所有因素和事项的轻重缓急程度,结合财力可能,重新测算安排本单位和部门的预算。但是从目前的实际情况来看,零基预算仍难以落到实处。很多行政事业单位还习惯于“上年基数+本年调整”的老方法,不以单位或部门的实际情况为基础来确定安排预算,凭既往经验和主观理解来进行编制,结果与实际情况相差甚远,难以将预算分解到各部门执行,导致执行过
