1、2022-11-26上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区上海城市开发强度分区研究实施评估、经验借研究实施评估、经验借鉴、策略建鉴、策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建1.1.研究背景研究背景 近年来，上海各级政府已经审批的城市、新城、新市镇总体规划汇总的建设范围约为33003300平方公里平方公里，占上海市陆域面积(63406340平方公里平方公里)比例高达52%。也明显超过全国地地利用总体规划纲要(2006-2020)下达的上海建设用地总量。为此，上海市开展了“两规合一”工作，确定2020年上海建设用地的总体控制规模为26002600平方公里平方
2、公里。其中，城市建设用地的工矿用地为2200平方公里，农村居民点用地为400平方公里。根据第六次人口普查资料，2010年底，上海市的常住人口规模达到23022302万人万人，比2000年增加628万人。其中，户籍人口为1412万人，外来人口为890万人。在城市建设用地供求关系日趋紧张的严峻形势下，不仅要求更为高效集约的土地使用方式更为高效集约的土地使用方式，而且注意更为科学合理的开发强度分区管制更为科学合理的开发强度分区管制。因此，开发强度分区研究是我国特大城市规划的一个重要议题。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.2.实施评估实施评
3、估2.1上海现行开发强度分区管制体系2.1.1原型:深圳经济特区开发强度分区模型宏观层面策略宏观层面策略:土地供求关系，环境价值判断，总体开发强度中观层面策略中观层面策略:开发强度分区开发强度分区 普适的基准模型普适的基准模型(一般区域一般区域):):交通区位，服务区位，环境区位 局部的修正模型局部的修正模型(特殊区域特殊区域):):生态，文化，美学，安全微观层面策略微观层面策略:地块开发强度分配(土地用途，地块规模，交通条件，城市设计等)上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.1现行开发强度分区管制体系2.1.2中心城区开发强度分区管制体系上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策
4、略建开发强度类别开发强度类别住宅组团用地住宅组团用地商办用地商办用地容积率主导建筑高度容积率I级强度区基本强度1.0-1.224米1.0-1.5特定强度1.524米2.0II级强度区基本强度1.2-1.540米1.5-2.0特定强度2.060米3.0III级强度区基本强度1.5-2.060米2.0-3.0特定强度2.560米4.02.1.3郊区新城开发强度分区管制体系(基于各自规划)上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.2中心城区开发强度分区管制体系的实施评估分析样本涉及25个编制单元的约500个新建地块上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.2.1商办地块开发强度的实施
5、评估控制容积率低控制容积率低于控制值下限于控制值下限控制容积率位控制容积率位于控制值区间于控制值区间控制容积率等于控制容积率等于控制值最高值控制值最高值地块数量506457百分比(%)22.428.725.6上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.2.2住宅地块开发强度的实施评估控制容积率低控制容积率低于控制值下限于控制值下限控制容积率位控制容积率位于控制值区间于控制值区间控制容积率等于控制容积率等于控制值最高值控制值最高值地块数量251532百分比(%)15.49.319.8上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.3郊区城镇开发强度分区管制体系的实施评估分析样本涉及17个
6、案例的约500个新建地块上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.3.1商办地块开放强度的实施评估A A距离中心城区较近距离中心城区较近规模大于规模大于4040万人万人平均容积率平均容积率:1.72:1.72B B距离中心城区较远距离中心城区较远规模大于规模大于4040万人万人平均容积率平均容积率:1.74:1.74C距离中心城区较近规模小于40万人平均容积率:1.50D距离中心城区较远规模小于40万人平均容积率:1.071:0.711:0.611:0.780.99:1上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.3.2住宅地块开放强度的实施评估A距离中心城区较近距离中心城区较近规
7、模大于规模大于40万人万人平均容积率平均容积率:1.42B距离中心城区较远距离中心城区较远规模大于规模大于40万人万人平均容积率平均容积率:1.25C距离中心城区较近规模小于40万人平均容积率:1.27D距离中心城区较远规模小于40万人平均容积率:1.191:0.941:0.951:0.891:0.88上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建嘉定新城社区:66.7%的地块控规容积率超出控制体系上限嘉定南翔东部社区:54.0%的地块控规容积率超出控制体系上限青浦新城西区:与控制体系符合临港新城中心区一期:13%的地块控规容积率超出控制体系上限上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建小
8、结小结:在中心城区，商办地块开发强度的距离递减效应大于住宅地块:住宅地块控规容积率高于控制体系上限的比例(55.6%)明显高于商办地块(23.3%)。在郊区城镇，城镇规模对于商办地块开发强度的影响大于城镇区位，城镇规模和区位对于住宅地块地区性强度的影响基本相等;在区位相同的情况下，住宅地块控规容积率高于控制体系上限的比例明显高于商办地块。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2。4超高开发强度的建成案例分析地区地区容积率容积率主体建筑高度主体建筑高度瑞虹新城虹口区4.534-35全高层新昌城黄浦区3.723-31全高层中远两湾城三期E地块普陀区3.527-32全高层河滨围城普陀区2.6
9、12-34高层+小高上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.4.1瑞虹新城瑞虹新城的容积率为4.5，四栋板式34-35层，板式高层形成围合式布局，其中北侧和南侧两栋为南北向布局，东侧和西侧两栋为斜45度排布，基地中央有一栋两层大卖场。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建在容积率为4.5的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求，但东西两侧建筑是45度排布，采光质量受一定程度影响。对周边地块的影响非常大，大寒日日照达不到1小时，只有当容积率在2.5及以下和建筑高度在20层左右的情况下，对于周边地块的日照影响才可能在可接受范围内。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略
10、建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建在容积率为3.7的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求。对周边地块的影响较大，只有当容积率在2.5及以下和北侧建筑高度在18层左右的情况下，对于周边地块的日照影响才可能在可接受范围内。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.4.3中远两湾三期E地块中远两湾城的容积率3.5，六栋27-32层板式高层形成平行式布局。在容积率为3.5的情况下，地块自身日照可以满足大寒日2小时要求。对周边地块日照影响较大，只有当容积率在2.5及以下和建筑高度在22层左右的情况下，对于周边地块的日照影响才可能
11、在可接受范围内。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2.4.4河滨围城河滨围城的容积率2.6，12-34层，6栋小高层和2栋板式高层形成平行式布局。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建3.3.经验借鉴经验借鉴3.1香港的开发强度分区管制香港陆域面积为1104平方公里，其中适合开发的土地仅占全港土地面积的20%。在过去数十年中，香港人口平均每十年增加100万。3.1.1总体发展模式根据香港2030:规划远景与策略的预测，香港人口将从目前的700万增长到2030年的840万。香港采取轨道
12、交通导向的高强度发展模式，以2%的新增建设用地就可以满足2030年的居住和产业用地需求。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建中住宅发展密度的一般原则(1)住宅发展密度配合基础设施容量、环境吸纳量所能负荷的水平(2)鼓励居民使用公共交通工具，较高密度发展尽可能建于铁路车站及主要公共交通交汇处附近。(3)发展密度随着与铁路车站及公共交通交汇处的距离增加而渐次下降，在主要交通走廊或铁路车站服务范围以外，倘若有足够的接驳交通工具连接铁路车站及公共交通交汇处，也进行较高密度的住宅发展。(4)必须周详考虑环境事宜，以确保环境目标。(5)避免城市形态单调乏味，考虑规划不同密度的住宅发展。(6)位于
13、环境易受破坏地区附近地点进行低密度住宅发展，以保护环境。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建3.1.2香港住宅密度分区(1)都会区的开发强度分区在都会区内依据大容量公共交通设施覆盖服务水平划分为三类区域。住宅发展密度第1区，包括最高密度的住宅区发展，适用于有大容量公共交通系统服务的地区。住宅发展密度第2区，包括中密度的住宅发展，这些地区虽然有大容量公共交通系统服务，但却是算不上方便的地区。住宅发展密度第3区，其住宅开发密度最低，适用于公共交通系统容量极为有限，或者城市设计，交通或环境方面受到特别限制的地区。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估
14、经验借鉴策略建(2)新市镇的开发强度分区新市镇的密度分区原则与都会区基本相同。在住宅密度第1区，住宅密度第2区，住宅密度第3区的基础上，在受地形，环境乖制约的部分地区，设置了低强度开发的住宅发展密度第4区。发展密度区发展密度区都会区都会区最高住宅用地积比率住宅发展密度第1区现有地区:810倍新发展区及综合发展区:6.5倍住宅发展密度第2区5.0倍上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建(2)乡郊地区的开发强度分区乡郊地区密度分区的依据包括商业中心区位以及公共交通服务水平，基础设施服务水平等，划分为六类开发强度分区。乡郊地区乡郊地区最高住宅用地积比率最高住宅用地积比率最高地盘发展比率最高地
15、盘发展比率住宅发展密度第1区3.6倍-住宅发展密度第2区2.1倍-住宅发展密度第3区-0.75倍住宅发展密度第4区-0.4倍上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建3.2新加坡的开发强度分区管制新加坡是一个国土陆域面积仅660平方公里的城市国家。1991年概念规划预期未来(X年)人口规模将会达到400万人，2001年概念规划的目标人口规模上升到550万人。总体规划将新加坡划分为5个规划区域，再细分为55个分区。每个分区大致能容纳15万人口，并设置市镇中心。3.2.1总体发展模式新加坡始终采取轨道交通导向的高强度发展模式。大部分住宅建筑为10-13层，还有5-10%的4层建筑和5%的202
16、5层建筑，至今已经建成2323个新镇，80%以上的人口居住在新镇的组层社区，各个新镇由大容量快速交通线(MRT)与中心区连接，在部分居民较多的偏远新镇，还建设了与MRT相连接的轻轨交通线(LRT)。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建3.2.2住宅开发强度控制参数开发强度开发强度DENSITYDENSITY毛容积率毛容积率GPRGPR超高密度Very High Density2.8高密度High Density最高2.8 up to 2.8中高密度Medium High Density最高2.1 up to 2.1中密度Medium De
17、nsity最高1.6 up to 1.6低密度Low Density最高1.4 up to 1.4独立式或联立或住宅(低密度)Landed Housing(low density)由高度表示(resultant from height)毛容积率毛容积率GPRGPR建筑层数控制建筑层数控制STOREY HEIGHT CONTROLSTOREY HEIGHT CONTROL总体规划Master Plan修订后Revised1.4451.610122.120242.83026上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建3.2.3非住宅地块开发强度修正根
18、据地块与大容量轨道交通(MRT)站点的距离，允许容积率上浮。如果地块50%以上面积位于站点200米范围之内，允许容积率上浮10%;如果地块50%以下的面积位于站点周边200米之内，允许容积率上浮5%。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建3.2.3非住宅地块开发强度修正在城市中心的特定地区，根据地块规模不同，也允许容积第上浮5-15%。对于已有开发项目的容积率已经大于容积率的地块，或者拟建开发项目的批准容积率大于2008年总体规划中规定并已经缴纳开发费的地块，均不再享有容积率奖励规定。根据地块与大容量轨道交通(MRT)站点的距离，允许容积率
19、上浮。如果地块50%以上面积位于站点200米范围之内，允许容积率上浮10%;如果地块50%以下的面积位于站点周边200米之内，允许容积率上浮5%。地块面积地块面积中心区(I)3，000 m2 to 5，500 m2(II)5，501 m2 to 8，000 m2(III)More than 8，000 m2地区(I)10，000 m2 to 15，000 m2(II)15，001 m2 to 20，000 m2上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建4.4.策略建议策略建议4.1宏观层面:基于价值取向的总体策略(1)依据土地供求关系，确定总体控制目标随着土地供求关系的日趋紧张，为了满足城
20、市经济和社会发展的未来空间需求，采用较高强度的空间发展模式是必然趋势。但是，上海土地供求关系尚未达到新加坡和香港的紧张状态，气候条件也不相同。上海的总体开发强度不应高于新加坡和香港。(2)强调轨道交通导向，落实仰面发展理念在上海城乡建设用地界限和轨道交通网络长远规划都已经确定的前提下，既有条件也有必要依据轨道交通网络的服务水平确定开发强度分区管制体系，形成轨道交通导向的仰面发展模式。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建(3)形成强度递变格局，塑造地区形态特色形成中心城区，近郊城镇，远郊城镇开发强度逐次递减的格局，有助于塑造保修地区的形态特色，并吸引人口向交警城镇疏解。上海城市开发强度
21、分区研究实施评估经验借鉴策略建地域地域空间形态空间形态中心城内环以内高层为主，小高层为辅内环与中环之间小高层为主，高层为辅中环和外环之间小高层为主，多层为辅新城近郊小高层为主，多层为辅远郊多层为主，小高层为辅上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建(4)界定各类特别区域，贯彻分类管制原则开发强度分区管制体系仅适用于中心城区和郊区城镇的一般区域。种类特别区域根据各自的特殊属性确定开发强度管制要求。(A)历史风貌保护区:包括12片中心城历史文化风貌区，32片郊区历史文化风貌区，市级及以上文物保护单位和优秀历史建筑建设控制范围;(B)发展敏感区:包括建设敏感区，楔形绿地，水源保护地，特殊环境要
22、求地区;(C)重要滨水区:包括黄浦江两岸规划区，苏州河滨河地区，重要河道沿岸地区;(D)风景区:包括佘山国家旅游度假区，淀山湖风景区，大中型公共绿地及重要广场周边地区;(E)净空管制区，微波通廊管制区;(F)特殊大型开发项目。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建4.2中观层面:开发强度分区体系4.2.1开发强度分区体系的空间单元:四个层次区域:上海市域划分为中心城区及其拓展区，郊区城镇分区:在各个区域中确定开发强度分区及其基准强度控制区间街坊:在各级开发强度分区中确定街坊是否适用特定强度地块:在各个街坊中确定地块是否适用开发强度修正4.2.2中心城区及其拓展区(闵行新城，宝山新城，虹
23、桥商务区)依据轨道交通网络的服务水平，划分开发强度分区根据上海市轨道交通无期规划，上海市域外共有轨道交通线路22条，设置434个站点，包括一线站，二线换乘站和三线及以上枢纽站。轨道交通线路两侧500米，800米，1500米作为不同级别的影响范围，赋予相应的分值。500米是轨道交通的直接影响范围，800米是步行10分钟可达范围，1500米是步行20分钟可达范围。通过GIS技术，依据轨道交通网络的服务水平，划分为5级开发强度分区。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建轨道交通网络服务水平的“圈层”模式核心:轨道交通的服务范围呈块状，服务水平高;内圈:轨道交通的服务范围呈网状，服务水平中;外
24、圈:轨道交通的服务范围呈线状，服务水平低。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建街坊层面:在各级开发强度分区中，如果一个街坊的50%以上(含50%)面积位于轨道交通站点300米服务范围内，则该街坊划为特定强度区域，其余街坊为基本强度区域。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建中心城区及其拓展区开发强度分区管制的容积率控制区间一级强度区一级强度区二级强度区二级强度区三级强度区三级强度区住宅组团基本强度1.0-1.2(含1.2)1.2-1.6(含1.6)1.6-2.0(含2.0)特定强度-2
25、.5商办基本强度1.0-2.0(含2.0)2.0-2.5(含2.5)2.5-3.0(含3.0)特定强度-4.0根据上位规划和相关资料，分析各个开发强度分区中各类用地和建筑总量(包括存量和增量)的供求平衡状况，在此基础上核算基本强度的容积率控制区间，确保供给略大于需求。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建用地性质用地性质一级强度一级强度 二级强度二级强度 三级强度三级强度 四级强度四级强度住宅容积率0.81.21.62.0一般高度 12米18米30米45米适宜层数 3层以下4-6层6-8层8-14层建筑密度 30%30%30%25%商办容积率1.02.02.53.0一般高度 15米25
26、米40米60米适宜层数 3层以下3-5层5-8层16层以下一级强度一级强度二级强度二级强度三级强度三级强度四级强度四级强度住宅组团基本强度1.0-1.2(含1.2)1.2-1.6(含1.6)1.6-2.0(含2.0)2.0-2.5特定强度-2.53.0商办基本强度1.0-2.0(含2.0)2.0-2.5(含2.5)2.5-3.0(含3.0)3.0-3.5(含3.5)特定强度-4.05.0与2003版开发强度分区相比，2010版各级开发强度分区的容积率控制区间指标都有所提升，并设置了街坊层面的特定强度区域，以适应土地供求关系日益紧张的趋势。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建4.2.3
27、郊区城镇依据城镇内部区位，划分为三个开发强度分区。城镇中心区域为三级强度区，城镇中心相邻区域为二级强度区，其它区域为一级强度区。编制各个城镇的开发强度分区规划，各级强度分区内的商办用地和住宅组团用地占该城镇商办用地和住宅组团用地总面积的比例宜满足:三级强度区20-40%，二级强度区50-70%，一级强度区10-20%。根据上位规划和相关资料，分析各个开发强度分区中各类用地和建筑总量(包括存量和增量)的供求平衡状况，在此基础上核算基本强度的容积率控制区间，确保供给略大于需求。街坊层面:在各级开发强度分区中，如果一个街坊的50%以上(含50%)面积位于轨道交通站点300米服务范围内，则该街坊划为特
28、定强度区域，其余街坊为基本强度区域。一级强度区一级强度区二级强度区二级强度区三级强度区三级强度区住宅组团用地基本强度1.0-1.2(含1.2)1.2-1.6(含1.6)1.6-2.0(含2.0)特定强度1.62.02.5商办用地基本强度1.0-2.0(含2.0)2.0-2.5(含2.5)2.5-3.0(含3.0)特定强度2.53.004.0上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建中心城区及其拓展区开发强度分区一级强度区一级强度区二级强度区二级强度区住宅组团用地基本强度1.0-1.2(含1.2)1.2-1.6(含1.6)特定强度1.62.0商办用地基本强度1.0-2.0(含2.0)2.0-
29、2.5(含2.5)特定强度2.53.0郊区城镇的开发强度分区一级强度区一级强度区二级强度区二级强度区住宅组团用地基本强度1.0-1.2(含1.2)1.2-1.6(含1.6)特定强度1.62.0商办用地基本强度1.0-2.0(含2.0)2.0-2.5(含2.5)特定强度2.53.0上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建4.3微观层面:地块开发强度修正针对地块层面的微观差异，依据轨道交通服务水平，周边环境条件，地块规模，建立地块开发强度修正的参数体系，实行更为灵活化的开发强度管制。条件一:地块50%(含50%)用地面积在轨道交通站点300米服务范围内。条件二:地块与三条或以上城市道路相邻。
30、(1)如果同时满足条件一和条件二，地块容积率允许上调0.4;(2)如果仅满足条件一，地块容积率允许上调0.3;(3)如果仅满足条件二，地块开发强度修正须符合以下限制:(A)地块面积小于1公顷，不适用地块开发强度修正;(B)1公顷地块面积3公顷，地块容积以允许上调0.2%(C)地块面积大于3公顷，采用分区间控制;3公顷以内(含3公顷)的，容积率允许上调0.2;3公顷以外的面积部分，容积率允许上调0.1)上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建地块开发强度修正示例A地块:符合条件二，不符合条件一;B地块:同时符合条件一和条件二;C地块:符合条件一，不符合条件二;D地块:既不符合条件一，也不符合条件二。上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建2022-11-26上海城市开发强度分区研究实施评估经验借鉴策略建
