1、历史文化遗产保护的管理与法律体系完善目录一 前言二 总述三 历史文化遗产保护管理与法规的现状四 我国在历史文化遗产保护的管理与法律体系上存在的问题五 国外历史文化遗产保护法制建设及借鉴意义六 如何完善历史遗产保护的管理和法律体系七 附录八 结语一.前言 简雅各布斯在美国大城市的死与生中写到：“老建筑对于城市是如此不可或缺，如果没有它们，街道和地区的发展就会失去活力“老建筑对街道和街区的安全和公共生活是一种必需，人们离不开他们提供的方便和亲近的人际关系”。历史文化遗产的重要意义是不言而喻的。我们清晰地认识到历史文化遗产保护的意义不仅仅在于保存城市历史发展的轨迹，留存城市的记忆，同时也是城市进步发
2、展的重要基础和契机之一。城市历史文化遗产保护规划的目的，是对构成人类记忆的历史信息及其文化意义在城市中的具体表现进行保存，使新的作用和活动与历史城镇和城区的特征相适应，确保历史城镇和城区作为一个整体的和谐关系，并适应城市发展的需要。二.总述 文化遗产是指人们在历史实践过程中创造并保留至今的一切文化遗存，是历史遗留下来的一切经人类创造的物质和精神财富. 历史文化遗产，是相对于自然文化遗产而言的，主要包括历史风貌区和优秀历史建筑，它是历史的浓缩 ,文化的积淀，是对人类影响最为直观 ,最具感染力的文化符号. 在市场经济高速发展的现代社会，不少历史文化遗产遭到严重破坏，大规模毁坏历史文化遗产的事件时有
3、发生 对古都历史文化遗产保护已是刻不容缓 .最有效的保护是构建完善的法律制度，使历史文化遗产保护走上法治之路，这是探讨古都历史文化遗产法律保护的意义所在.三. 历史文化遗产保护管理与法规的现状历史文化遗产保护管理的特征： 历史文化遗产保护管理具有政府干预性 历史文化遗产保护管理具有非营利性 历史文化遗产保护管理具有一定的强制性 历史文化遗产保护管理具有一定的弹性和自由裁量度 历史文化遗产保护管理具有较强的针对性现状 1 .现有法规和条例的相对混乱和不规范 当前各地的历史文化名城和遗产保护法规和条例争相出台，但却缺少统一的标准，名称术语不统一,一定程度上造成规划和管理上的混乱。 2. 作为管理依
4、据的专业性保护规划的逐步完善 迄今为止历史文化名城、历史街区等保护规划已开展了多年，规划体系已更具科学性，规划方法和手段更加成熟，规划内容也逐步得以完善。各类保护规划的科学性、合理性和可操作性的增加，为保护法规和政策的制定和实施提供了更多可靠的依据，对法规体系和相关政策的完善有实际的操作意义。3.历史文化遗产保护管理与城市规划管理之间的关系日益密切 随着历史文化遗产保护对象的变化，它已经在客观上成为城市建成环境的一部分，它必然要遵循城市发展的规律.实历史文化街区类的遗产本身的价值也包含了在漫长的历史变迁中留下来的各种痕迹，对于城市的建成环境，应该留下和可以留下什么样的痕迹，就理应是城市规划涉及
5、的内容了。因此，历史文化遗产保护管理与城市规划管理之间有着千丝万缕的联系。但同时历史文化遗产保护管理本身的历史文化价值又使其具有一定的特性，需要文化部门的参与。这就提出了遗产保护管理部门与其他管理部门之间的关系的问题。四.我国在历史文化遗产保护的管理与法律体系上存在的问题（一）我国在历史文化遗产保护的管理上存在的问题（二）.我国法律体系在历史文化遗产方面存在的问题（一).我国在历史文化遗产保护的管理上存在的问题1.历史文化遗产保护管理无合适的法可依 中国历史文化遗产的管理，最突出的矛盾是无合适的法可依，法律规范的制定不完善，内容滞后或不明确，甚至发生与上位法相冲突的情况。其中文物类的历史文化遗
6、产保护法规相对完整，而历史文化名城和历史文化街区方面的立法则相当缺乏。这造成历史文化遗产行政管理人员在理解和执行上无所适从，易于产生行政违法行为。法规政策的缺法规政策的缺乏有这样几个原因：乏有这样几个原因：(1)对历史文化遗产保护本身的认识有一个发展过程，造成某方面法律的缺少(2)历史文化遗产保护规划的制定尚不完善，影响法律的科学客观性(3)保护规划制定者建筑师和规划师的专业素养不够，造成法律实施的效果较差2.历史文化遗产保护管理执法不严 这主要是受中国行政传统习惯的影响。中国国家行政机关一直实行首长负责制，国家行政机关行政活动，主要采取一种简单的服从命令方式。这在客观上促进了行政首长和行政人
7、员习惯于以政策、命令进行行政管理，却对最重要的行政依据法律法规不够重视，这导致长期以来形成了这样的国家行政机关的组织意识，那就是在主观上不重视依法行为和不考虑行政行为的社会影响。 历史文化遗产保护管理既然属于中国行政管理的组成部分，也存在这样的问题。比如说历史街区的保护与整治，街区内的保护建筑即使是法定保护规划所指定的，在实施时同样会因为这样或那样的原因被行政领导大笔一挥就被拆除了。3.历史文化遗产保护管理在行政方面的存在缺陷 行政手段容易造成个人专断和官僚主义；行政手段也比较容易被无端地扩大运用的范围，造成严重滥用；单纯的行政手段并不能起到有效的作用，与其它管理手段相结合才能够取得保护的效果
8、；还有，行政手段的运用效果与领导者自身的素质有过大的关系，有时缺乏客观性和科学性。4.历史文化遗产保护管理在经济手段方面的缺陷 经济手段的盲目性和自发性的特点，容易造成秩序的缺乏。同时它不能解决需要严格规定或立即采取措施的管理问题，对人们的思想意识会产生一定的负作用。经济手段作为一种以物质利益原则来调动人们的积极性的激励办法，同样适用于历史文化遗产保护这样的公共事业的管理。为了提高经济手段的有效性，要注意综合运用各种经济手段，合理划分经济手段的使用权限，建立健全经济手段程序性法规，严格依法办事。(二）.我国法律体系在历史文化遗产方面存在的问题1.我国还没有形成完整保护文化遗产的法律体系（1）行
9、政法律法规对文化遗产保护执行力的规定存在缺陷 （2）民事法律对保护文化遗产的作用存在不足 （3）刑法对文化遗产保护的规定存在缺陷2.我国文化遗产开发利用法律制度欠缺 保护文化遗产的重要目的，是在保护文化遗产基础上对其进行有效利用 ，所以利用文化遗产资源促进旅游业的发展，拉动经济的增长，本无可厚非 但如果只考虑对文化遗产的利用，而不考虑对其首先进行保护，过分商业化造成了对文化遗产的破坏 例如：例如：北京圆明园建设大剧院的设想令全国人民一片哗然; 山西省祁县乔家大院，被专家学者誉为北方民居建筑史上一颗璀璨的明珠， 年成立山西乔家大院旅游开发有限公司，将乔家大院经营权入股归该公司所有，后被认定为一起
10、严重违反国家文物保护法的行为 虽然上述两起违法行为均被中途制止，但却反映出对经济利益的追求与文化遗产保护方面，二者是不对等的 我国亟需构建文化遗产开发利用的法律制度3.对破坏文化遗产行为的法律责任威慑力不足（1）.国家工作人员故意破坏文化遗产行政法律责任的规定存在缺陷 国家工作人员故意破坏文化遗产行政法律责任的规定存在缺陷 许多破坏文化遗产的案件，其破坏者往往是行政官员，却少有人因此受到行政法律的追究 。例如：江苏镇江千年粮仓被强行拆迁，规划建设高档住宅区案件中，开发商镇江市城市投资公司总经理祝瑞洪是镇江市建设局副局长 ，到目前为止，也没有承担何种法律责任 ，这不能不拷问公务员违法行为法律责任
11、承担体系的滞后与不完善。（2）.对经济建设中的破坏文化遗产的行为民事法律手段制约不够，民事责任规定与运行形同虚设 。 文物保护法第 65条规定：违反规定造成文物灭失损毁的，依法承担民事责任 。 尽管一些文化局对一些违规的建设下达停工的通知，但是开发商仍肆无忌惮施工破坏案件，我们都没有见到行政执法机关或者司法机关在事后救济时采取民事制裁手段 让违法主体承担民事责任的原则，应是违法主体至少不能因违法行为得到任何经济上的利益，甚至应让其付出经济上的沉重代价。（3）.刑法对法人破坏文化遗产的行为规定不全面，处罚不力。 在一些文化遗产遭到严重破坏的案件中，例如：镇江宋元千年粮仓被毁行为以及曲阜三孔遭水洗
12、行为，本已经构成故意损毁文物罪或者故意损毁名胜古迹罪，应当受到严惩 ，但是由于两个案件的违法行为者均是单位，刑法规定自然人犯罪，没有规定单位犯罪，也是刑法不完善的具体表现。 2000年12 月中旬，曲阜国际旅游股份有限公司对 “三孔”进行卫生大扫除，致使三孔古建筑彩绘大面积模糊，大成殿内文物几乎全部用水冲过 因为保护管理方式落后导致文化遗产被毁坏。五 、国外历史文化遗产保护法制建设及借鉴意义 1 意大利历史文化遗产法律保护 意大利对文化遗产保护的成功经验主要体现在对罗马和威尼斯等古都名城的保护中，尤其是对威尼斯文化遗产的成功保护，堪称世界典范，得到国际社会普遍认可 . 威尼斯对文化遗产的成功保
13、护主要体现在以下几个方面： 第一，重视场所精神 ，因地制宜，保持城市个性与特色 第二，保持古城的可识别性，不仅保持自身地域特色及整体风貌，而且将其统一于城市的机理之中 第三，除了保持城市的自然风景之外，还特别注重保护具有历史价值的标志性建筑，凸显城市的标志性文化景观 第四，积极争取国际援助，加强国际合作，为文化遗产保护筹集资金 意大利在文化遗产保护方面的工作得到国际社会的广泛赞同，1964 年 5 月从事历史文物建筑工作的建筑师和技术人员国际会议第二次会议在威尼斯召开，会议通过了著名的国际古迹保护与修复宪章（即 威尼斯宪章 ）.宪章肯定了历史文物建筑的重要价值和作用，把它看作是人类共同的遗产
14、，认为子孙后代妥善地保护它们是我们的责任 . 威尼斯宪章在总结威尼斯文化遗产保护经验的基础上提出了历史古迹的概念不仅包括单个建筑物，而且包括能从中找出一种独特的文明 ,一种有意义的发展或一个历史事件见证的城市或乡村环境 . 威尼斯宪章的发布，促成了 20 世纪 60 年代末70 年代初城市历史建筑和遗产保护的国际潮流的出现. 2 日本历史文化遗产法律保护 日本在历史文化遗产保护方面最突出的成绩主要体现在对京都和奈良等古都名城的保护上，其所提倡的真实性和多样性原则得到国际社会的广泛赞同. 日本历史文化遗产保护的立法体系实质上是以地方立法为核心的 这种立法体制明确划分和规范地方和中央各自的责任，有
15、利于调动地方保护文化遗产的积极性，对具体文化遗产的保护具有十分重要的意义. 全国性的法律 ,法规比较健全，与其历史文化遗产地方保护体系相配合，形成比较完整的历史文化遗产保护的法律框架 同时，该国法律规范的操作性很强，法律文件在明确对象和范围的基础上，对保护的方法与手段只作原则性的限定，而对保护管理的程序，国家地方及民间团体的各自职责与相互关系，保护资金的来源及违法处罚等规定则较为详尽与严格 在对保护管理过程本身的严格控制与约束的同时，给予具体的保护做法以一定的灵活性，使法规本身兼具了操作性强与适应性强的双重特点 此外，日本在文化遗产保护中实行的平行管理体制也值得肯定. 西方国家文化事业市场化程
16、度相当高，政府对文化事业的管理相对较少。管理的内容主要包括：运用经济杠杆和政策手段，如优惠政策、文化遗产基金、专项拨款的来引导包括历史文化遗产保护在内的文化事业的发展，资助非营利的文化事业单位；进行大量的文化遗产立法，主要依靠法律手段规范文化市场。另外政府还要投资和管理公共文化设施和文化项目的建设以及推动国际文化交流。 总结得出国外历史文化遗产管理具有如下特征总结得出国外历史文化遗产管理具有如下特征: 1、强化政府对历史文化遗产保护事业的管理职能 建立历史文化遗产的管理组织机构包含两个方面：一方面是设立有针对性的组织机构进行管理。如法国文化部针对历史建筑，下设“历史建筑委员会进行历史建筑保护的
17、管理，针对保护区设“保护区国家委员会，负责对保护区工作的管理。并赋予国家建筑与规划师(AUE)在保护区中审批建设的权利；另一方面是分级设立历史文化遗产保护管理机构。 2、加大历史文化遗产保护的投资及投资多元化 在历史文化遗产保护事业的投资上，历史文化遗产本身的特性使得国家投资是必须的，除了政府大量拨款支持外，社会组织、私人、企业也大量投入，形成政府、私人、企业和社会组织多元并举的投资格局。当然，国家投资一般占主体地位。 3、进行历史文化遗产保护管理的分级化 管理的分级化是指国家将部分管理权限分配转给地方政府，也可以称分权化。以法国的地方分权法为例进行说明。法国一直是中央集权制的国家，对于历史文
18、化遗产的保护贯彻的是自上而下的保护方式。 1983年法国颁布地方分权法，将部分中央政府的权力下放到地方，这是大革命后法国首次对中央集权制度进行改革，产生了深远的影响。这一法规带来的最大变化是地方政府拥有了独立的城市规划和管理的权力。通过国家和地方政府签订协议的方式，分工明确，责权分明，共同管理历史文化遗产，“体现了中央和地方的一种新的互助关系。 4、实现保护主体的多元化和社会化 在西方国家历史文化遗产保护管理的过程中，政府虽然发挥了主体作用，但是政府从来都不是唯一的治理者和经营者，社会组织和私人也承担了相当的责任和工作。 历史文化遗产保护主体的多元化体现在两方面：在横向上，历史文化遗产保护经营
19、主体来自社会各个领域、各个阶层，从纵向上，中央政府与地方各级政府对历史文化遗产保护事业的管理都有较明确的分工，有相对稳定的权利范围和明确的责任。这些不同的管理主体，从不同的角度、不同的方法管理和影响历史文化遗产保护事业，形成一个多元的结构。 这一点尤其值得中国遗产保护管理进行借鉴，在中国，由于一直是国家包办文物保护单位的保护管理工作，所以传统上认为遗产保护是国家的事，旧体制也使社会对遗产保护管理工作缺少积极性。通过市场经济体制改革以后，中国也应该采用多元结构的历史文化遗产保护主体。 5, 历史文化遗产保护管理具有法制化与规范化的特征 纵观各国历史文化遗产保护管理的法律手段，可以看出遗产保护管理
20、的法制化主要体现在四个方面：第一，有数量庞大的历史文化遗产保护立法，这是管理法制化的基础。第二，法规的内容较全面，要保证法律法规的高质量，保护管理的法规必须内容全面，对历史文化遗产保护事业管理主体的权限和管理的内容、程序作出具体规定；第三，要有健全的法律法规以及完备的法规体系第四，法规具有非常强的可操作性细化条款 6、历史文化遗产保护与城市规划保持紧密的关系 在西方国家，历史文化遗产保护与城市规划保持着非常密切关系，历史文化遗产保护是一种特殊的城市规划。在英国，历史文化遗产(古建筑及保护区)保护规划市城乡规划法的一部分，控制了所有形式的开发，规划政策、导则说明，发展和保护问题通常需要一并考虑的
21、。而且英国的很多政策目的都在于把历史文化遗产保护作为一种特殊的城市发展规划政策，历史文化遗产保护可以看成是一种特殊化和个性化的城市规划。六、完善历史文化遗产保护的管理与法律六、完善历史文化遗产保护的管理与法律体系体系 中国历史文化遗产保护管理的现状和存在问题，随着市场经济的逐渐深入和不断完善、保护对象规模的不断扩大以及社会大众保护意识的不断提高和保护热情的不断高涨等，条件和形势已发生了很大的变化，我们认为确定合适的管理主体、明确管理对象的范畴、怎样进行管理以及采取什么样的保护政策是当前急需弄清的问题。（一）加强历史文化遗产保护的管理 通过借鉴国外的“国家干预与市场调节，中央集权与地方分权相结合
22、的多元复合式管理体制”，并结合中国实情，建议历史文化遗产管理手段的模式是以“法律手段和行政手段为主，经济手段与宣传手段辅助一的多手段综合管理模式。1.明确历史文化遗产保护的管理主体政府应该做好管理主体的角色管理主体的专门化建立行政管理机构与技术咨询机构 的合作管理主体应该实行统一化，成立建设部遗产司管理主体实行分级化历史文化遗产管理主体的模式一“双轨并行，分级管理一 的模式综上所述，对于中国历史文化遗产的管理主体应该采用“双轨并行，分级管理”的模式。2.细化历史文化遗产保护的管理对象（1）文物保护单位应该进行分类细化（2）管理对象的多层次化和法定化，增加优秀历史建筑的保护层次（3）整合管理对象
23、（4）管理对象的范畴应该是具有开放性的（5）对历史文化遗产管理对象的分类（二）完善历史文化遗产保护的法律体系1.从文化遗产保护视角进行法律规制严格遵守世界文化遗产公约中规定的文化遗产的保护原则文物保护法应确立工程立项文化遗产评估先行程序，并赋 予其强制执行力借鉴国外做法，改变现行文物保护法文化遗产保护经费制 度的软指标规定，变为强制性法律规定2.从对文化遗产开发利用视角进行法律规制确立原址保护开发利用的法律原则确立原物保护利用的法律原则 角进行法律规制3.从制裁破坏文化遗产违法犯罪行为视角进行法律规制强化对破坏文化遗产行为负直接或领导责任的国家工作人员的行政责任对破坏文化遗产法人违法的行为，应
24、及时追究法人的民事责任严密破坏文化遗产犯罪的刑事法网，对故意破坏文化遗产的自然人和法人从严打击，并增加罚金或者没收财产等附加刑的法律规定 由文化管理部门与公安机关组建新的文化稽查警察队伍七 附录 历史文化遗产是经过漫长的历史时期逐步形成和遗留下来的宝贵财富，是城市历史的活化石。在经济发展迅速，社会变迁节奏日益加快的今天，城市历史文化遗产正遭受着前所未有的冲击，历史文化遗产的保护问题日益受到人们的关注。我国现行的历史文化遗产保护大多是一种原真型的保护，以保护真实的历史原物及遗存的历史信息为主要目的。这种保护方式在长年的城市建设中保护了大批优秀的历史文化遗产，但随着时间的推移，这种单一而严格的保护
25、方式也逐渐暴露出一定的弊端，主要体现在：忽视历史文化遗产保护存在的弊端；保护资金的不足；保护价值准则的偏失：保护创新理念的缺乏。历史文化遗产的保护是一项系统而复杂的工程，包含众多环节。 在分析总结我国历史文化遗产保护现状之后，以下以成都“武侯祠一锦里巷”为例，重点介绍其总体保护策略、中期规划建设以及后期的经营管理等各环节中的创新理念。 1 老祠与新街联姻，保护与经营结合老祠新街联姻，以保护为目的，适当进行商业开发，把文化资源转化为文化资本，将历史文化遗存保护与产业经营相结合，是“武侯祠一锦里巷”保护开发最核心的思想。 武侯祠博物馆充分利用自身的文化资源优势，积极探索保护发展的新途径。她把目光投
26、向了武侯祠东侧的一条狭长的小巷一槽营坝,长约1 00m、宽约6m。能否利用这条小巷，打造一条具有浓郁地方特色的商业休闲步行街?在经过一系列精心的策划和包装后斥资千万，历时3年，仿古“新街”锦里终于问世了。“锦里”的创意来自于蜀汉政权在成都置“锦官”，管理织锦事物，蜀锦因此而发达，由此成都又被称为“锦官城”、“锦里”。“锦里”的命名点明了休闲街川蜀文化的主题定位。武侯祠本身对于人流的吸引并不大，但是把武侯祠和锦里结合起来，互动式发展，带来了更多积极的意义，两者绝对不是简单意义上的组合。 2 突出文化特色，将物质和非物质形态文化保护相结合 3 再造传统街巷格局，合理组织功能业态 4 公司化管理运作
27、，创新型经营理念八 结语 重视历史文化遗产的保护并不是否定开发与利用，而是在高度重视遗产安全的前提下进行开发与利用，在开发利用中继续加以保护。城市的发展应有两方面的涵义，即创造历史和保护历史，两者相互包容，不可偏废。没有创新的发展将被历史忘却，而随意地复制历史仿古重建则是对历史的践踏。 保护历史文化遗产就应该保存全部的历史信息以及各个时代的叠加物，文物古迹传递的不仅是其外在表象，更在于其包含的大量历史信息。保护遗产就要“合理利用”，可持续性利用，在对历史文化遗产进行研究和解释的同时，更应考虑到随着科学的发展和人类认识水平的提高，后人对这些信息的认知会比我们更深刻、更丰富。我们应该清醒地认识到，“历史的珍贵就在于它的不能复制，一旦损毁便意味着永远失去”谢谢观赏！
