1、【内容提要】二十世纪七十年代末期以来，西方发达国家普遍面临着财政危机、管理危机和政府信任危机等多重压力。同时，日益兴起的新科技革命浪潮和经济全球化使得公共行政环境发生了巨大变化。在这种背景下，肇始于英国、新西兰、澳大利亚等国家旨在以企业家精神重塑政府的“新公共管理运动”迅速向其他西方国家及第三世界国家蔓延，其核心在于突破传统公共行政理论的政治、行政二分法模式而引入公共选择理论、市场竞争理论、交易成本理论等新的理论，并通过借鉴现代企业的管理理念、工具和方法来进行行政改革。由此,不仅推动了公共行政由“管理行政”向“服务行政”的转变，同时，传统的行政效率主义模式亦逐渐被更为系统化、规范化的绩效管理模
2、式所取代，推行行政绩效管理成为世界诸多国家改善政府治理水平的重要途径。本章首先从行政绩效的概念解析入手，继而以系统论的视角对行政绩效管理的总体结构和运行程序进行阐述，最后对包括中国在内的一些国家开展行政绩效管理的实践情况进行介绍。第十三章 行政绩效管理第一节 行政绩效管理概述一、行政绩效的概念界说二、行政绩效管理的定义三、行政绩效管理的价值取向四、行政绩效管理的主要功能第二节 行政绩效管理系统一、行政绩效管理系统的整体结构二、行政绩效管理系统的管理主体与客体三、行政绩效管理系统的运行程序四、行政绩效管理系统的技术工具第三节 行政绩效管理的实践一、美国联邦政府的绩效管理二、韩国地方政府的绩效管理
3、三、新加坡政府公务员绩效管理四、中国行政绩效管理的实践探索一、行政绩效的概念界说一、行政绩效的概念界说（一）绩效1、绩效的内涵绩效结果论的实质是将绩效等同于职责履行或任务执行的最终结果，且结果表达与职能、职责、目标、目的、关键结果领域、关键、成功要素、产出量等组织管理要素密切相关。更多学者是将绩效界定为行为与结果之总和。一般而言，绩效是组织所期望的为实现组织目标而展现在不同层面上的能够被观测和评价的工作行为及其有效结果输出。2、绩效的层次根据被衡量行为主体的层次性，可以将绩效划分为组织绩效、群体绩效和个人绩效三个层次。3、绩效的特性绩效至少具有以下几个主要特征。第一，多因性。第二，多维性。第三
4、，动态性。第四，可评价性。（二）行政绩效1、行政绩效的含义行政绩效是指公共行政组织为了实现公共利益，在公共行政活动中通过一定的行政程式、工具和方法所取得的综合成果以及在此过程中所表现出来的施政能力。2、行政绩效的类型按照不同的标准，可以将行政绩效划分为不同的类型。（1）根据公共行政职能所涉及的领域，行政绩效可分为政治绩效、经济绩效、社会绩效和文化绩效四个方面。（2）根据绩效目标的多少，行政绩效可分为单项绩效与综合绩效。（3）根据绩效考察时间的长短，行政绩效可分为短期绩效和长期绩效。（4）根据公共行政活动的层次，行政绩效可分为组织绩效、管理绩效和执行绩效三个层次。3、行政效率、行政效能与行政绩效
5、二、行政绩效管理的定义（一）对绩效管理的认识绩效管理是指在组织战略的指引下，为确保组织中各层面行为主体的工作行为和工作产出与组织目标相一致而进行的一系列管理活动。（二）行政绩效管理的定义行政绩效管理是指在特定的行政环境中，公共行政组织为了改善和提高公共管理和公共服务水平，通过确立与行政目标和行政职能相匹配的绩效目标和绩效评价指标体系，采用科学合理的机制、程序和方法对公共行政组织内部各层面的行政行为和工作业绩进行系统管理的活动。三、行政绩效管理的价值取向经济（Economy）效率（Efficiency）效果（Effectiveness）公平（Equality）四、行政绩效管理的主要功能第一，行政
6、绩效管理有助于促进公共行政组织树立正确的政绩观。第二，行政绩效管理有助于促进公共行政组织行政理念的转变。第三，行政绩效管理有助于促进政府公共行政职能的转变。第四，行政绩效管理有利于在公共行政组织中形成竞争机制。第五，行政绩效管理有利于改善公共行政组织的形象。行政绩效管理是一个多要素的协同系统，其中涉及绩效目标、评价标准、运行程序、管理主体、技术工具以及影响环境等一系列要素。全面、准确地把握这些要素之间的相互关系以及这一系统的运作机制是科学地将其运用于公共行政实践的基础。一、行政绩效管理系统的整体结构综观目前国内外政府行政绩效管理的研究和实践，行政绩效管理系统一般是以各级行政组织的使命、愿景、核
7、心价值观和战略为出发点而建立的一个由绩效计划、绩效监控、绩效评价、绩效反馈四个环节共同构成的循环系统。同时，评价内容、评价主体、评价周期、评价方法以及结果应用这五项关键决策始终贯穿于四个环节之中，对行政绩效管理的实施效果起着决定性的作用，最终促进行政绩效管理的战略目的、管理目的和开发目的的全面实现。二、行政绩效管理系统的管理主体与客体（一）行政绩效管理的主体行政绩效管理机构可以分为内部管理机构和外部管理机构两种类型。1、内部管理机构内部机构是指政府内部负责行政绩效管理的机构。2、外部管理机构外部绩效管理机构主要包括立法机关建立的绩效管理机构、政党建立的绩效管理机构、新闻媒体以及社会中介评价机构
8、等。（二）行政绩效管理的客体由于行政绩效管理是一个多层次、宽范畴的概念，其所涉及的管理客体亦包括多个方面，既可以以行政组织、行政部门或行政人员为直接的绩效管理对象，亦可以公共政策的实施情况或以公共项目的实施情况为绩效管理对象。三、行政绩效管理系统的运行程序 （一）行政绩效计划行政绩效管理始于绩效计划，制定绩效计划的目的在于通过规范化的管理过程促进相关行政行为主体绩效水平的提高，顺利实现公共行政组织的政治、经济与社会发展目标。1、行政绩效计划的主要原则（1）科学性原则（2）系统性原则（3）民主化原则（4）重点突出原则（5）适度弹性原则2、行政绩效计划的目标来源（1）法定职责（2）惯例事权（3）政
9、策问题（4）服务对象（5）领导意志3、行政绩效计划的制定步骤（1）绩效环境的分析（2）绩效目标的确定（3）绩效计划方案的制定（4）派生计划的制定（5）计划预算的编制4、行政绩效指标体系的设计行政绩效评价指标体系的设计思路有以下几种类型：其一是以政府的战略管理导向为视角来进行行政绩效指标的设计。其二是以政府的内部管理为视角来进行绩效指标的设计。其三是以绩效审计为视角进行行政绩效评价指标的设计。其四是以项目逻辑为视角进行行政绩效评价指标的设计。（二）行政绩效监控1、绩效沟通2、绩效辅导（三）行政绩效评价1、行政绩效评价的功能第一，评价公共政策的效果。第二，提供决策信息依据。第三，促进激励与学习。第
10、四，实现资源优化配置。2、行政绩效评价的主体行政绩效评价的主体即对政府绩效进行价值判断的组织、部门和个体。3、行政绩效评价的程序（1）绩效评价准备（2）评价对象自评（3）评价信息收集与整理（4）评价结果形成（四）行政绩效反馈 四、行政绩效管理系统的技术工具 一、美国联邦政府的绩效管理一、美国联邦政府的绩效管理 1990年代以来，在政府重塑运动深入发展的影响下，美国各级政府相继开始了以结果为导向的行政绩效管理理念改革，联邦政府对绩效管理的重视亦达到前所未有的高度。其中，克林顿时期建立了联邦政府绩效管理的制度性框架；小布什时期侧重于对联邦项目进行全面的绩效评价与分级并力促绩效与预算相结合；奥巴马政
11、府则进一步提出了创建新的绩效管理体系。（一）克林顿政府时期：政府绩效与结果法案（GPRA）（二）小布什政府时期：联邦项目绩效评价与分级（PART）（三）奥巴马政府：构建联邦绩效管理新框架美国联邦政府在2011财年预算报告中以“构建高绩效政府”为标题，就绩效信息的利用、沟通和问题解决机制制定了三大“相互强化型”绩效管理战略，主要内容包括：第一，利用绩效信息领导、学习并改善结果。第二，为实现更好的结果和透明度，清晰而准确地沟通绩效。第三，强化问题解决网络。二、韩国地方政府的绩效管理二、韩国地方政府的绩效管理 韩国自2003年卢武铉政府执政以后，高度重视政府的绩效管理，以期提高行政效率。在此背景下，
12、作为一种先进的绩效管理工具，平衡计分卡引起了韩国政府管理者的极大兴趣。富川市是韩国的一个地方自治体，也是该国率先引进平衡计分卡的政府组织之一。经过多年的探索，富川市已经成为韩国构建平衡计分卡系统的标杆组织，其经验在韩国其他地方自治体中得到了广泛推广。富川市构建绩效管理体系是围绕评价指标及评价项目、评价主体、评价周期、评价结果的应用等4个关键决策进行的。具体做法如下：第一，评价指标及评价项目。第二，绩效评价主体。第三，绩效评价周期。第四，绩效评价结果的应用。三、新加坡政府公务员绩效管理 新加坡于1983年引入潜力评价体系（Potential Appraisal System，PAS）用以对高级公
13、务员进行绩效评价。该套系统是壳牌公司于20世纪60年代为评价高级管理职位的公务员所开发的一套绩效评价体系。1986年壳牌公司对潜力评价系统进行了改进。1994年，新加坡政府在新的潜力评价系统的基础上进行调整以符合公共管理部门的特性，并在应用中得到了逐步的改进和完善。（一）新加坡公务员绩效评价办法新加坡政府绩效评价主要通过绩效报告和绩效排名两个系统来实现。1、绩效报告系统绩效报告系统主要包括：工作任务表。工作评价报告。发展评价报告。2、绩效排名系统绩效排名系统是对绩效报告系统的全方位补充，旨在解决不同督导者之间所存在的标准差异问题。绩效排名系统包含了工作质量、组织产出能力、知识及应用、团队合作、
14、抗压能力及责任感等多项内容。（二）新加坡公务员绩效评价内容新加坡政府秉承廉正、服务及卓越的核心价值观，将公务员绩效评价聚焦于以下四个原则，即绩效评价体系应是透明、公正的；绩效评价体系应是可信、客观和严谨的；绩效评价结果应及时向公务员反馈；绩效评价应着眼于促进公务员的职业发展。其绩效评价的内容主要体现在发展评价报告和工作评价报告两个方面。四、中国行政绩效管理的实践探索四、中国行政绩效管理的实践探索（一）行政绩效管理探索过程中所采取的实践形式在我国各级政府进行行政绩效管理的探索过程中，曾先后出现过多种不同的实践形式：第一，以社会服务承诺制为主要内容的行政绩效管理。第二，以效能监察和效能建设为主要内
15、容的行政绩效管理。第三，以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效管理。第四，以公民评议为主要内容的行政绩效管理。第五，以公共支出绩效考评为主要内容的绩效管理。第六，以环境保护实绩为主要内容的地方党政领导干部绩效管理。第七，以公务员个体为对象的行政绩效管理。第八，以科学化、专业化评价为主要方式的行政绩效管理。（二）我国政府绩效管理的未来推进进一步推进我国政府绩效管理体系建设，首先应明晰体系建设的价值导向。明确和具体化价值导向是政府绩效管理体系建设的原则和目标达成依据。就现阶段而言，价值导向宜以服务于我国行政体制改革、以推动“四个政府”建设、以科学发展观指引下的发展方式转型为基本出发点，充分反映我国政治体制特征，统领政府绩效预算、地方政府整体绩效管理、领导班子和领导干部考核、公务员绩效管理以及社会满意度评价等。在明晰价值导向的基础上，探索构建本土化的行政绩效管理体系。
